רשימת מועמדים בבחירות המוניציפליות
כשרותה ומגבלותיה של האישיות המשפטית
מאת: עמרי כבירי, עו"ד*
פתח דבר
הכרוניקה אשר תתואר להלן חוזרת על עצמה פעם אחר פעם במערכות הבחירות לרשויות המקומיות בישראל: קבוצת אנשים מבקשת להתמודד בבחירות הקרבות למועצת רשות מקומית. הקבוצה מתארגנת לעשות כן, ובמסגרת זו קובעת את סדר הופעתם של המתמודדים ברשימת המועמדים. בנוסף, הקבוצה נערכת לקראת הבחירות עצמן, מגייסת עובדים ומתנדבים שיסייעו לה, ואף מתקשרת בהסכם עם גורמים שונים לשם מתן שירותים, כגון: עריכת סקרים, יחסי ציבור ומתן ייעוץ משפטי. אנשי הקבוצה מציינים בפני כל המתקשרים עמם, כי לאחר הבחירות, ומיד עם קבלת כספי מימון הבחירות, ישלמו להם את התמורה המגיעה להם בגין השירותים והטובין שהם מספקים להם. ברם, הרשימה נכשלת בבחירות ואינה מצליחה להכניס מספר מועמדים למועצה באופן המזכה אותה בכספי הבחירות לכסות את כל הוצאותיה.
מה יעשו העובדים וכל המתקשרים עם הרשימה? מי אחראי לשלם להם את כספם? ואת מי, אם בכלל, יוכלו לתבוע על מנת לקבל את המגיע להם?
שאלות אלו, אשר אינן פשוטות כלל ועיקר, הן העומדות בבסיס מאמר זה.
א. הצורך בבחינה מחודשת של מעמדה של רשימת המועמדים
במציאות המשפטית הקיימת בישראל מהווה תקופת הבחירות לכנסת ולרשויות המקומיות כר נרחב לפעילויות של מפלגות, רשימות ומועמדים. ככל שהדבר נוגע לפעולות של רשימות מועמדים המתמודדות בבחירות לרשויות המקומיות התעוררה בפרקטיקה בעיה מרכזית, המוצאת את ביטויה במישור האזרחי.
בעיה זו היא באי-עמידתן של רשימות מועמדים בהתחייבויות חוזיות כלפי אנשים וגופים המתקשרים עמן , למשל, למתן שירותים לקראת הבחירות. ייחודיותה של בעיה זו בדיני החוזים, נובעת מחוסר הבהירות באשר לזהות האישיות המשפטית אשר נושאת בנטל הבסיסי לעמוד בהתחייבויות על פי ההסכם. אף אם נניח כי רשימת המועמדים היא האישיות המשפטית הנושאת באחריות זו, עדיין תיוותרנה בעיות משנה רבות בהקשר זה. כך, למשל, נותר חוסר בהירות באשר לנורמות החלות בנושא ייחוס אחריות ליחידים המרכיבים את הרשימה. בעוד שבדיני התאגידים תורת האורגנים מוסדרת בחקיקה, וכפועל יוצא מכך הינה ברורה למדי, הרי שבהקשר של רשימת מועמדים אין היא מוסדרת בחוק ואין היא ברורה כלל ועיקר. בנוסף, התנאים המאפשרים הרמת מסך וייחוס חובות של רשימת מועמדים ליחידים המרכיבים אותה והפועלים במסגרתה אינם ברורים ואינם מוגדרים, ואף התנאים לפירוק הרשימה אינם מוגדרים בחוק.
לב ליבה של הבעיה הוא, בכך שהמועמדים הפועלים במסגרת הרשימה סוברים כי אין כל אחריות אישית המוטלת עליהם (או לכל היותר כי אחריות זו הינה מוגבלת ביותר), בעוד שאנשים או גופים המתקשרים עם הרשימה מסתמכים על התחייבויות שנחזות להיות התחייבויות אישיות של אותם מועמדים. מצב דברים זה עלול להוות זרז המתמרץ את הרשימות בבחירות המוניציפליות ואת היחידים הפועלים במסגרתן ליטול על עצמם התחייבויות מעבר לגבול יכולתם הכלכלית, אף אם הם יודעים כי בהגיע היום בו תסגרנה הקלפיות ותיוודענה תוצאות הבחירות לא יימצא בידם, (דהיינו - לשיטתם - בידי הרשימה), הממון הדרוש לפרוע התחייבויות אלו.
מאמר זה דן בסוגיות דלעיל, אשר לכאורה אין להן פתרון ברור (אם בכלל) במשפט הישראלי. במסגרת המאמר ננתח את מעמדה של רשימת מועמדים לבחירות המוניציפאליות ונגזור ממסקנותינו קווים משפטיים - מעשיים לדמותה.
ראשית, נבדוק האם רשימת מועמדים לבחירות מוניציפאליות הינה אישיות משפטית. שנית, בהנחה שהתשובה לשאלה זו היא חיובית, נבחן מהו היקף הכשרות המשפטית של אישיות משפטית זו ובעיקר - האם ביצוע פעולות משפטיות על ידה, באופן הגורם לבעיית האחריות שהוצגה לעיל אמנם נופל בגדר כשרותה המשפטית האמורה. שלישית, נבדוק באילו כלים משפטיים ניתן לפתור את הבעיות הנובעות מהתשובות אליהן הגענו. כך, לדוגמא, נבחן את האפשרות להשתמש בהרמת מסך והרמת מסך מדומה וכן בעילות ישירות כנגד מועמדים המרכיבים את הרשימה, ובנוסף לכך ננסה למצוא פתרונות במסגרת הליך פירוק. כן ננסה לבדוק מהי המדיניות אשר ראוי כי תנחה את המחוקק או את בית המשפט בעת הפעלת הכלים המשפטיים האמורים.
נבקש להדגיש כבר עתה, כי מאמר זה עוסק ב"רשימת מועמדים", בהבדל מ"מפלגה" ומ"סיעה". על מנת שניתן יהיה למקד את הדיון יש, איפוא, צורך לעמוד על ההבדלים בין מונחים אלה.
סעיף 1 לחוק המפלגות, התשנ"ב 1992-[1], מגדיר מפלגה כ"חבר בני אדם שהתאגדו כדי לקדם בדרך חוקית מטרות מדיניות או חברתיות ולהביא לייצוגם בכנסת על ידי נבחרים". סעיף 13(א) לחוק המפלגות קובע כי "מפלגה רשומה היא תאגיד כשר לכל חובה, זכות ופעולה משפטית." מכאן, שחוק המפלגות מסדיר את קיומה של מפלגה כאישיות משפטית, מסדיר את היקף כשרותה המשפטית ואף קובע תנאים שונים בקשר לקיומה ולפירוקה.[2]
לעומת ההסדר החקיקתי בחוק המפלגות, לא נמצא כל הסדר בחוק בנוגע לסיעה או כל הגדרה ברורה מהי "סיעה". על משמעות מונח זה ניתן ללמוד ממספר מקורות ומאלו עולה כי ניתן להגדיר "סיעה" כרשימת מועמדים אשר השתתפה בבחירות ואשר זכתה במנדט אחד לפחות.[3]
גם המונח "רשימת מועמדים" לא קיבל הגדרה ברורה בחוק. בחוק יסוד: הכנסת נקבע כי רשימת מועמדים לכנסת תוגש על ידי מפלגה בלבד וכי התנאים להגשת רשימת מועמדים ייקבעו בחוק. סעיף 19א לחוק המפלגות קובע כי מפלגה אשר הסדירה את רשימת המועמדים מטעמה ואת סדרם ברשימה, תודיע על כך לרשם המפלגות תוך עשרה ימים. מכך אנו למדים כי רשימת מועמדים הינה כפשוטה, לפי לשון החוק, רשימה אשר בה מופיעים לפי סדר מסוים שמות האנשים המאוגדים במפלגה, ותו לא. מכאן, שבמישור הבחירות הארציות לכנסת רשימת מועמדים איננה אישיות משפטית.
לעומת זאת, רשימת מועמדים בבחירות המוניציפליות יכולה להיות מוגשת על ידי כל קבוצת בוחרים המונה 200 איש או שני אחוזים ממספר הבוחרים שבפנקס הבוחרים, הכל לפי המספר הקטן ביותר, וכן על ידי כל סיעה של הכנסת, כל מפלגה וכל סיעה של המועצה היוצאת של הרשות המקומית.[4] לכאורה, רשימת מועמדים בבחירות מוניציפליות היא, הלכה למעשה, סיעה שטרם נבחרה (אך גם ייתכן שלא תיבחר כלל). מכל מקום, עובר לבחירות, בהיעדר חקיקה הקובעת באופן פוזיטיבי וחד משמעי האם רשימה היא אישיות משפטית, ניתן להציע שתי ברירות: האחת, רשימת מועמדים הינה אישיות משפטית. השנייה, הרשימה היא מעין "סיעה בייזום", אשר עובר לבחירות אינה אישיות משפטית, ורק אם קיבלה לפחות מנדט אחד היא נעשית לסיעה ולאישיות משפטית.
ננסה כעת לבחון האם רשימת מועמדים היא אכן אישיות משפטית.
ב. על האבחנה בין אישיות משפטית לבין כשרות משפטית
בפרשת עיריית בני ברק נ' רוטברד[5] (להלן: "פרשת רוטברד") נדרש בית המשפט העליון לשאלה מהו מעמדה המשפטי של ועדה מקומית לתכנון ובניה והאם היא אישיות משפטית. השאלה העקרונית אשר עמדה בפני בית המשפט היא האם הדין מכיר באותו גוף כמי שזכאי להיות בעל זכויות וחובות, והאם מכשרות זו ניתן להסיק כי בפנינו אישיות משפטית.
מהאופן בו ביצע בית המשפט את בחינת שאלת האישיות המשפטית, אנו למדים שיש לבצע בדיקה מסוג זה בשני שלבים:
בשלב הראשון, יש לפנות לחוק הרלוונטי - בדרך כלל החוק המכונן את הגוף הנבדק - ולבדוק האם הוא כולל הוראה מפורשת הקובעת כי אותו גוף מהווה אישיות משפטית. במידה ואכן קיימת הוראה כאמור, התשובה היא, כמובן, שהגוף הנבדק הינו אישיות משפטית, ובכך מסתיימת הבדיקה.
במידה שלא קיימת הוראת חוק כאמור, יש לעבור לשלב הבדיקה השני, אשר בו עלינו לבדוק האם יש בחוק הוראות אשר מהן משתמע כי מדובר באישיות משפטית.[6]
הבדיקה האמורה מתבצעת על ידי בית המשפט בשני מישורים: ראשית, בדיקה האם הגוף הינו אישיות משפטית בתחום המשפט הציבורי. שנית, בדיקה האם הגוף הינו אישיות משפטית בתחום המשפט הפרטי. ודוק, שני המישורים אינם מוציאים בהכרח זה את זה ותיתכן חפיפה ביניהם, דהיינו, ייתכן גוף שהינו אישיות משפטית הן בתחום המשפט הציבורי והן בתחום המשפט הפרטי.
בפרשת רוטברד, לנוכח העובדה כי אין כל הוראה מפורשת בחוק התכנון והבניה הקובעת שהוועדה המקומית לתכנון ובניה הינה אישיות משפטית, ניגש בית המשפט לשלב הבדיקה השני ובדק האם יש סעיף בחוק, אשר ממנו ניתן ללמוד מכללא על קיומה של האישיות המשפטית.
לאחר שעשה כן הגיע בית המשפט למסקנה כי הוועדה המקומית לתכנון ובניה אכן הינה אישיות משפטית בתחום המשפט הציבורי. זאת הסיק בית המשפט מכך שחוק התכנון והבניה מעניק לוועדה כוחות שלטוניים, וממילא מכיר באישיותה, כמעין "תאגיד" של המשפט הציבורי, במסגרתם של כוחות אלה. כך, למשל, הוועדה המקומית קובעת תכנית מיתאר מקומית, מפקיעה מקרקעין ונותנת ושוללת היתרים.
בית המשפט קובע שהכרה כאישיות משפטית במשפט הציבורי עשויה לגרור אחריה גם הכרה באישיותה המשפטית המוגבלת של הרשות בתחום המשפט הפרטי, וזאת עד כמה שהדבר דרוש לביצוע הסמכויות השלטוניות-ציבוריות שלה[7] או לנשיאת אחריות אזרחית בגין הפרתן. פרט לכך, אין ההכרה כאישיות משפטית בתחום המשפט הציבורי גוררת אחריה, מאליה, הכרה כאישיות משפטית גם במשפט הפרטי.
בבואו לבדוק את מעמדה המשפטי של הוועדה המקומית לתכנון ובניה בתחום המשפט הפרטי, פסק בית המשפט שחוק התכנון והבניה מכיר בוועדה המקומית כבעלת זכויות חובות בתחום משפט זה. בפסיקתו זו הסתמך בית המשפט, למשל, על העובדה שוועדה מקומית רשאית לפתוח בהליכים ולהתייצב בפני בית-משפט בכל הליך[8], וכן על כך שהוועדה המקומית כשירה לחתום על הסכם בדבר חילופי מקרקעין עם בעל מקרקעין שמקרקעיו הופקעו על-ידה.[9] אינדיקציות נוספות שעליהן הסתמך בית המשפט הן כשרותה של הוועדה להתקשר בעניינים מסויימים בהסכם עם המדינה או עם הרשות המקומית שבתחומה נמצא מרחב התכנון, וכן כשרותה לרכוש נכסים לצורך מילוי תפקידיה ולמכרם. בנוסף, הוועדה הינה בעלת כשרות להעסיק עובדים[10]; היא חייבת בתשלום פיצויים למי שנגרם לו נזק על-ידי צו הפסקה מינהלי[11]או למי שנפגע על ידי תכנית[12], יש לה תקציב המתנהל על ידה[13], היא מטילה קנסות ותשלומי חובה[14], וכן גובה היטל השבחה[15] ואגרות.[16]
בנוסף לכך נדרש בית המשפט בפרשת רוטברד לאבחן בין השאלה בדבר קיומה של אישיות משפטית לבין שאלת קיומה של כשרות משפטית. על פי המבחנים אשר התווה בית המשפט בפרשה זו, שאלת קיום האישיות המשפטית הינה האם בפנינו גוף הכשיר להיות בעל זכויות, חובות, חסינות וכו'. לעומת זאת, השאלה הנוגעת לכשרות המשפטית נענית לפי היקף הזכויות והחובות של האישיות המשפטית.[17]
פסק דין נוסף, מאוחר יותר, של בית המשפט העליון, אשר בחן באופן מקיף את עצם שאלת קיומה של אישיות משפטית על פי דין, הינו פסק הדין בעניין אילה זקס אברמוב ואח' נ' הממונה על מרשם המקרקעין[18] (להלן: "פרשת אברמוב"). במקרה זה נדונה הסוגייה האם ניתן לרשום נכס על שם הקדש ציבורי בפנקס המקרקעין, וזאת לאור השאלה המקדמית האם הקדש ציבורי הינו אישיות משפטית.
המערערת טענה כי הקדש ציבורי הינו אישיות משפטית על פי המשפט הישראלי וכי בפועל נרשמו מקרקעין על שם הקדש מכוח פקודת ההקדשות. לעומת זאת, עמדת המשיבה הייתה כי הקדש ציבורי אינו אלא סוג של נאמנות, דהיינו מעין הסכם בין נאמן לנהנה, ועל כן אין מדובר באישיות משפטית עצמאית ונפרדת.
שוב היה על בית המשפט לבחון האם הדין העניק להקדש, בין במפורש ובין במשתמע, את האפשרות להיות בעל זכויות או חובות, קרי - כשירות המעידה על קיומה של אישיות משפטית.[19]
בית המשפט העליון נדרש לדון בקריטריונים שמהם ניתן להסיק האם עסקינן באישיות משפטית. כאן חזר בית המשפט על מתודת הבדיקה שבה נעשה שימוש בפרשת רוטברד.[20] ראשית, בית המשפט מציג את האפשרות של קביעה מפורשת בחוק בדבר קיום אישיות משפטית, כגון במקרה של רשות שדות התעופה.[21] שנית, בית המשפט קובע כי ניתן להסיק באופן משתמע על סטטוס של אישיות משפטית מחוק, אשר על אף שאינו מעניק מעמד זה באופן מפורש, הרי שהוא מעניקו במשתמע.
מן המקובץ מהמבחנים שנקבעו בפרשת רוטברד ובפרשת אברמוב עולה, כי אם ברצוננו לבחון האם רשימת מועמדים בבחירות מוניציפליות הינה אישיות משפטית, הרי שעלינו לבדוק האם החוק מקנה לרשימה שכזו זכויות וחובות, ואם כן הרי שמתבקשת המסקנה כי יש לה כשרות משפטית, ומכאן שבפנינו אישיות משפטית.
ג. האם רשימת המועמדים היא אישיות משפטית
נקודת המוצא בבחינת השאלה האם גוף מהווה אישיות משפטית היא, באופן עקרוני, שאין די בכך שהדין אינו שולל את אפשרות קיומה של אישיות משפטית. על מנת שגוף כלשהו יוכר כאישיות משפטית על הדין להקים לגביו הסדר חיובי, אשר יקנה לו "חיים משפטיים", כלומר כשרות לזכויות וחובות, ולו גם באופן מוגבל.[22]
דא עקא, שהחוקים השונים העוסקים ברשימות מועמדים אינם קובעים באופן פוזיטיבי וחד משמעי כי רשימת מועמדים הינה אישיות משפטית. מכאן, שאנו נדרשים לבחון האם ישנם סעיפי חוק אשר מהם ניתן ללמוד מכללא על כשרות משפטית של רשימת המועמדים, דבר אשר, כפי שהוסבר לעיל, יביאנו למסקנה כי מדובר באישיות משפטית.
יחד עם זאת עלינו לבחון סוגיה זו תוך שנחקק בזכרוננו אות האזהרה שנתן הנשיא א' ברק בפרשת אברמוב, עת פסק כי יש לנהוג בזהירות כאשר קובעים שגוף מסויים הוא אישיות משפטית, וזאת מאחר ש"עלולים יחסי המשפט להשתבש, וזכויות (מוקנות) עלולות להיפגע".[23]
ג.1 הדין הפוזיטיבי לגבי שאלת אישיותה המשפטית של רשימת מועמדים
בית המשפט הגבוה לצדק נדרש להתייחס לשאלה האם רשימת מועמדים בבחירות מוניציפליות היא אישיות משפטית בבג"צ 823/90 סיעת בת-ים 1 נגד מבקר המדינה[24] (להלן: "פרשת סיעת בת-ים").[25]
עובדות העתירה, כפי שבאו לידי ביטוי בפסק הדין, הן כדלקמן: חברי סיעת בת-ים 1 הקימו, עובר לבחירות, עמותה, אשר מטרתה הייתה לגייס מתנדבים לעזור לסיעה בבחירות. בין העמותה לבין הסיעה הוסכם כי היה והסיעה תזכה לכספי מימון בחירות על פי חוק רשויות מקומיות (מימון בחירות) (הוראת שעה), תשמ"ח - 1988, ישולמו כספי המימון לעמותה. לאור העובדה כי הסיעה זכתה במספר מקומות במועצת עיריית בת-ים, הועברו כספי המימון לעמותה, והסיעה פנתה למבקר המדינה בכדי שיכיר בהוצאות אלה כ"הוצאות בחירות". מבקר המדינה סירב לעשות כן.
חשוב לציין, כי הלכה למעשה, על פי עובדות העתירה, נדרש בית המשפט להכריע בשאלה האם רשימת מועמדים היא אישיות משפטית, ולא האם סיעה היא אישיות משפטית. זאת, מאחר שכל הפעולות של "סיעת בת-ים 1", אשר נבחנו על ידי בית המשפט, היו פעולותיה בזמן התמודדותה בבחירות המוניציפליות, דהיינו בעת שהיא עוד הייתה רשימת מועמדים (בהבדל מסיעה מכהנת). עם זאת, פסק הדין אינו מציין עובדה זו, והאמור בו מתייחס ל"סיעה" ולא לרשימת מועמדים.
מכל מקום, בפסיקתו של נשיא בית המשפט העליון, השופט ברק, בפרשת סיעת בת-ים, קיימת התייחסות ישירה לשאלה האם סיעה הינה אישיות משפטית.[26] הנשיא ברק פסק בסוגיה זו כדלקמן:
"סיעה, הפועלת ברשות מקומית, אף שהיא אישיות משפטית, אין היא כשרה לכל פעולה משפטית. כשרותה מוגבלת לתחומי הפעילות שהדין המקים אותה קובע. בין סיעה לבין עמותה יכולים, כמובן, להתקיים קשרים משפטיים כמקובל בין שני גופים משפטיים."
לאור המובהר לעיל נראה כי בדברים אלה הכיר למעשה בית המשפט באישיות המשפטית של רשימת מועמדים, ובאותה נשימה הכיר בכך שסיעה הינה המשך טבעי של אותה אישיות משפטית הנקראת "רשימת מועמדים". יחד עם זאת, פסיקתו של בית המשפט בסוגיה זו נותרה בלתי מנומקת, וזאת בכך שלא נמצא בפסק הדין הסבר מהו המקור המקנה כשרות משפטית לרשימת המועמדים, וכן בכך שנותרות ללא מענה שאלות רבות בדבר היקפה של כשרות משפטית זו.
ג.2. שאלת קיומה של רשימת מועמדים כאישיות משפטית
ההסדר החקיקתי הרלוונטי לענייננו מצוי בחוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה1965- (להלן: "חוק הבחירות). חוק הבחירות קובע כללים טכניים ופרוצדורליים בדבר הצגת רשימת מועמדים לבחירות מוניציפליות, כגון מי רשאי להגיש רשימת מועמדים לבחירות אלה, מי רשאי להיכלל ברשימת המועמדים לבחירות וכו'.[27]
יחד עם זאת, אין בחוק הבחירות כל התייחסות ישירה לעצם קיומה של רשימת המועמדים כאישיות משפטית, ועל כן לא נותר לנו אלא לבחון את שלב הבדיקה השני שקבע בית המשפט העליון בפרשת אברמוב - האם קיימות בחוק הבחירות הוראות, אשר מהן ניתן ללמוד באופן משתמע כי בפנינו אישיות משפטית.
ואמנם, בחוק הבחירות ישנם מספר סעיפים העשויים ללמדנו דבר על סיווגה המשפטי הנכון של רשימת מועמדים. לדוגמא, סעיף 45 לחוק הבחירות מתיר לרשימות מועמדים, בסייגים מסוימים, להתקשר ביניהן לשם חלוקת המנדטים. בכך מקנה החוק יכולת פוזיטיבית לרשימת מועמדים לבצע פעולה משפטית ולהתקשר עם רשימות מועמדים אחרות. ויודגש, עצם קיומן של המגבלות החלות על ההתקשרות בין הרשימות אינו ממעיט מהכוח הניתן להן כאן. כוחן של אישויות משפטיות רבות מוגבל על פי דין.[28] לפיכך, סמכות זו של רשימת מועמדים להתקשר עם רשימה אחרת הינה אינדיקציה ברורה ביותר לכך שמדובר באישיות משפטית.
זאת ועוד: סעיף 39א' לחוק הבחירות קובע כי רשימת מועמדים לא תשתתף בבחירות לרשויות מקומיות אם יש במטרותיה או במעשיה, במפורש או במשתמע, שלילת קיומה של מדינת ישראל כמדינתו של העם היהודי, שלילת האופי הדמוקרטי של המדינה או הסתה לגזענות.
צא ולמד: סעיף 39א' לחוק הבחירות מייחס לכאורה מטרה לרשימה (מעין mens rea), אשר בהתקיימה ברשימת המועמדים מביא הדבר לפסילתה להשתתפות בבחירות. לא זו אף זו, המטרות או המעשים הנדונים אינם מתייחסים למועמדים עצמם אלא לרשימה בכללותה, ועל פני הדברים ניתן להסיק איפוא כי אין די בכך שאחד המועמדים שולל את קיומה של מדינת ישראל כמדינתו של העם היהודי או את אופיה הדמוקרטי של מדינת ישראל או מסית לגזענות, אלא הרשימה במצע שהיא מציגה לבוחר.[29]
מנגד, ניתן לטעון כי הרציונל היחידי העומד מאחורי סעיף 39א' לחוק הבחירות הינו למנוע הסתה של דעת הציבור על ידי רשימת המועמדים, אשר תבקש את תמיכת הציבור במטרות הנוגדות את ערכי היסוד של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית. התייחסות המחוקק הייתה אל רשימת המועמדים כקבוצה הפונה לקהל הבוחרים, וכל מטרתו הייתה להגביל את המסרים המופנים לציבור רחב זה,[30] מבלי שהוא נתן את דעתו לשאלת מעמדה של רשימת המועמדים כאישיות משפטית. במילים אחרות, רק הרצון למנוע ממועמד המבקש לפגוע באופייה הדמוקרטי של המדינה להוציא את מחשבתו אל הפועל הוא אשר עמד לנגד עיני המחוקק במקרה זה. כך או כך, נדמה כי הפרשנות הנכונה של סעיף החוק מביאה אותנו למסקנה כי בפועל ניתנה כשרות לרשימה כאישיות משפטית וזאת אף אם המחוקק כלל לא התכוון לעשות זאת.
בהקשר לנושא דיוננו יש לתת את הדעת גם להוראות סעיפים 39ב(ה)(1) ו42-(א) לחוק הבחירות, הדנות בערעור על החלטות שונות.[31] על פי נוסחם של סעיפים אלה ניתנת זכות הערעור לבא כוח הרשימה או ממלא מקומו, וכן למועמד אשר סירבו לאשרו. מחד גיסא, סעיפים אלה אינם מציינים באופן מפורש את קיומה של זכות הערעור לרשימת המועמדים כגוף משפטי עצמאי, אלא רק את זכותם של יחידים להגיש את הערעור. מאידך גיסא, סעיפי החוק מתייחסים ל"בא כוח הרשימה", דהיינו לאדם היכול לפעול מטעמה. השאלה הפשוטה העולה מכך היא, כלום יעלה על הדעת כי שלוח יכול לבצע פעולה בעבור שולחו, כאשר זה האחרון אינו אישיות משפטית?[32] ואולם, גם במקרה זה נראה מנוסח סעיף החוק, כי המחוקק התכוון להסדיר נושא טכני בעיקרו, מבלי שנתן את דעתו לשאלה האם רשימת המועמדים הינה אישיות משפטית. ושוב, גם בכך אין כדי לגרוע מעצם העובדה כי בפועל ניתנה כשרות משפטית לרשימת המועמדים ובכך יש אינדיקציה לקיומה של כאישיות משפטית.[33]
כמו כן, סעיף 67(4) לחוק הבחירות קובע את אופן חלוקת המנדטים בין הרשימות המתמודדות ואינו מקנה מנדט לכל אחד מיחידי הרשימה המתמודדת. מכאן ניתן ללמוד כי כוונת המחוקק היא כי הרשימה, ולא המתמודד היחיד בכל רשימה, היא אשר תזכה במנדטים, והרי לנו אינדיקציה נוספת להיותה אישיות משפטית. מנגד, ניתן לטעון כי הרשימה מהווה מעין "הסכם שותפות" בין המתמודדים המרכיבים אותה, אשר לפיו יש הסכם לחלוקת המנדטים שהרשימה זוכה בהם על פי סדר הופעתם של המתמודדים ברשימה.[34]
לעומת האינדיקציות דלעיל, העשויות להעיד על היותה של רשימת מועמדים אישיות משפטית, קיימים בחוק הסדרים לגבי רשימות מועמדים, העשויים דווקא להעיד על היפוכו של דבר. כך, למשל, ההוראה הקובעת כי מועמד מסוים אינו יכול להיכלל ביותר מרשימה אחת.[35] בכך מקיים החוק, לכאורה, זהות פרסונלית בין המועמדים המרכיבים את הרשימה לבין הרשימה עצמה, ומגבלה זו עשויה להעיד על היעדר קיום אישיות משפטית נפרדת[36]. ואולם, אם נכיר שוב בגישה כי בעת חקיקת חוק הבחירות לא נתן המחוקק כלל את דעתו לשאלה האם רשימת מועמדים הינה אישיות משפטית, נראה כי המניע לחקיקת האיסור על מועמד להיכלל ביותר מרשימה אחת הוא מניעת בלבול בקרב ציבור הבוחרים, ואין ללמוד מהסדר זה כל אינדיקציה לגבי הסוגיה נשוא דיוננו.
בנוסף לחוק הבחירות קיימים מספר חוקים הקובעים הסדרים שונים בנוגע לרשימת מועמדים, המהווים אינדיקציה נוספת לכך שבפנינו אישיות משפטית, ולו מוגבלת. כך, לדוגמא, חוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות) (הוראות שעה), התשמ"ח1988-, הדן בהוצאות הבחירות, קובע הסדר הנוגע להחזר הוצאות הקשורות למערכת הבחירות (או לפני תקופת הבחירות) בעד שירותים וטובין.[37]
בסיכומם של דברים נראה, כי מכל סעיפי החוק שנמנו לעיל ניתן להסיק כי רשימת מועמדים הינה אישיות משפטית, שכן החוק מעניק לה כשרות לבצע פעולות משפטיות ולהיות בעלת זכויות וחובות, אף אם אלו הינן מוגבלות. [38]
ג.3. הבעיות הנובעות מההכרה ברשימת מועמדים כאישיות משפטית
ניתן למצוא קווי זהות ברורים בין האישויות המשפטיות השונות המוכרות בדין. כך, בדרך כלל, כאשר הדין מקים אישיות משפטית באופן מפורש, הוא מתווה בצורה ברורה את קווי האישיות המשפטית, תוך שהוא קובע מהי אישיות משפטית מוכרת[39], מהו מועד היווצרות האישיות המשפטית[40], האם קיים רישום משפטי של האישיות המשפטית,[41] מהם התנאים המגבילים את פעולות האישיות המשפטית - הן מבחינת המכניזם הפנימי (הפן הטכני - המנגנון הפנימי הנוגע לאופן קבלת ההחלטות של האישיות המשפטית)[42] והן מבחינת המכניזם החיצוני (הפן המהותי - כיצד הגוף המשפטי פועל כלפי כולי עלמא, למשל לגבי התקשרות בחוזים),[43] וכן דן באורגנים של האישיות המשפטית (מנהלים, מפקחים, ועדת ביקורת וכו').[44] דוגמאות מובהקות לקביעת פרמטרים אלו של קיום אישיות משפטית ויצירת קווים משפטיים לדמותה ניתן למצוא לגבי חברות[45] ולגבי עמותות[46].
בעת שפסק בית המשפט העליון בפרשת אברמוב כי כאשר מדובר בהקדש ציבורי אין מדובר באישיות משפטית, נאמר על ידו בנוסף, כי רצוי שהסדר חקיקתי הוא אשר יקבע כי הקדש ציבורי הוא אישיות משפטית, ובתוך כך אף ייתן מענה למספר חוסרים הקיימים בחוק בנושא זה, הנוגעים להיעדר הצורה הברורה של האישיות המשפטית בה מדובר. כך, בפרשת אברמוב ציין בית המשפט כי אין הסדר בחקיקה לגבי מועד היווצרות ההקדש כאישיות משפטית, אין הסדר בדבר היקף הכשרות המשפטית של ההקדש הציבורי (האם מדובר בכשרות משפטית מוגבלת, ואם כן - מהם גבולותיה), האם יש להקדש הציבורי - מלבד הכשרות להחזיק נכסים - גם כשרות להעסיק עובדים ולמשוך שטרות, האם ההקדש יכול להשקיע בנכסים, והאם ההקדש אחראי בנזיקין או בפלילים. קושי נוסף אותו מנה בית המשפט בפסק דינו הוא היעדר הסדר חקיקתי בדבר הקביעה מיהם האורגנים של ההקדש, מי מפקח על פעולות ההקדש, האם קיימת חובה למנות להקדש ועדת ביקורת או רואה חשבון, ומהן חובות הדיווח של ההקדש. כמו כן, נותרו מספר שאלות פתוחות בנוגע לטיפול בהקדש חסר פירעון והאם ניתן לפרק הקדש.[47] [48]
כפי שצויין בפרק העוסק בקיומה של רשימת מועמדים כאישיות משפטית, נראה כי כאשר חוקק המחוקק את חוק הבחירות, לא נתן הוא את דעתו לשאלת היות רשימת מועמדים אישיות משפטית ולשאלת ההשלכות של קיום אישיות שכזו. אין תימה, איפוא, כי החוסרים שאותם ציין בית המשפט בפרשת אברמוב חלים גם לגבי רשימת מועמדים. החוק אינו נותן מענה ולו לשאלה אחת מהשאלות שאותן מנה בית המשפט בפרשת אברמוב ואשר עומדות ביסוד השאלה בדבר קיום האישיות המשפטית. כך, בראש ובראשונה, אין החוק מסדיר את האורגנים הקיימים ברשימת המועמדים (מיהם אותם אורגנים, מהן סמכויותיהם, מהי ההיררכיה ביניהם וכיוצ"ב). בנוסף, החוק אינו נותן מענה לשאלת מועד היווצרות רשימת המועמדים, החוק אינו מסדיר את היקף הכשרות המשפטית של הרשימה, וכן אינו קובע הוראות לגבי פירוק הרשימה ולגבי מקרים של חדלות פירעון.[49]
סוגיות אלו אמנם אינן עומדות בלב השאלה האם החוק מקנה אישיות משפטית לרשימת מועמדים, אך הלקונה בחוק בנושאים אלה נוגעת לשורש הבעיה אותה הצבנו בתחילת מאמר זה: שאלת האחריות להתחייבויות הרשימה והמתמודדים במסגרתה. ודוק, שאלה זו מתחדדת הן על רקע היעדר הסדר בחוק לגבי זהות מקבלי ההחלטות ברשימה (וכך נמנעת הטלת אחריות אישית עליהם), הן על רקע הקושי בקביעת מועד היווצרות הרשימה (וכך נבצר מאיתנו לקבוע מיהו, אם בכלל, הגוף המשפטי שנטל על עצמו את האחריות המשפטית, או שניתן לייחס לו אותה), והן על רקע הקושי לפרק את הרשימה (אם אפשרות זו בכלל קיימת).
ג.4. הדין הרצוי לגבי שאלת האישיות המשפטית של רשימת מועמדים
הדעת נותנת, כי הדין הרצוי בסוגיה נשוא דיוננו הינו זה אשר יקיים באופן הטוב ביותר את תכלית החקיקה. בענייננו, תכלית החקיקה היא לעודד את ההתמודדות הדמוקרטית ואת ההשתתפות בהליך הבחירות על מנת לקדם רעיון ציבורי אשר יקבל ייצוג הולם במסגרת פרלמנטרית ציבורית. לשם כך, ראוי לעודד את התאגדותה של רשימת מועמדים, אשר באמצעות אישיותה המשפטית תזכה לקבל מימון בחירות, תוכל לפעול מול הרשויות כדי להסדיר את מועמדותה בבחירות, ותקדם את מצעה.
על תכלית החקיקה כמקדמת את ההליך הדמוקרטי ניתן ללמוד מסעיפי חוק הבחירות שמהם ניתן להקיש על קיום האישיות המשפטית. כזה הוא, לדוגמא, סעיף החוק העוסק בפסלות רשימות אשר מטרותיהן נוגדות עקרונות יסוד של מדינת ישראל,[50] וכזה הוא גם הסעיף המסדיר את ההתקשרות בין רשימות בהסכמי עודפים.[51]
זאת יש לומר, כי אילו היינו גורסים שרשימת מועמדים אינה אישיות משפטית, הייתה זו קביעה גורפת שהייתה מביאה לתוצאות בלתי רצויות: בראש ובראשונה, יתכן והיה בקביעה זו כדי להרתיע מועמדים פוטנציאליים מלהציג את מועמדותם (יחד עם זאת, ראוי לציין כי הרתעה זו יכולה היתה להביא לתוצאה רצויה: המתמודדים יהיו מוכנים לקבל על עצמם אחריות). בנוסף, קביעה שכזו מותירה על כנה בעיות אחרות העולות מהיעדר קיומה של האישיות המשפטית, כגון הסדר חלוקת המנדטים בין המועמדים השונים, חלוקת כספי מימון בחירות, הסדרת היחסים בין המועמדים לבין עצמם (כגון, יחסי השליחות למול צדדים שלישיים) וכיוצ"ב.
לא זו אף זו, ההכרה ברשימת מועמדים כאישיות משפטית מחויבת המציאות לאור העובדה כי החוק מקנה לרשימה זכויות וכוח לבצע פעולות משפטיות מסוימות. התעלמות מעובדה זו תביא לאיון החקיקה ועקיפת כוונת המחוקק. אך מעבר לכך, דומה שאין די שהפרשנות הדווקנית לחוק מחייבת הכרה ברשימת המועמדים כאישיות משפטית. תכלית החוק קרי, עידוד ההליך הדמוקרטי, מחייבת פרשנות זו וזאת לדוגמא בכדי להבטיח מנגנון פיקוח יעיל על הוצאות והכנסות המתמודדים והשוויון ביניהם.
נראה, איפוא, שאת המזור לבעיות שהוצגו בתחילת מאמר זה יש למצוא במישור הכשרות המשפטית של רשימת מועמדים או באמצעות כלים משפטיים אחרים, ולא בדרך של קביעה גורפת כי רשימת מועמדים אינה אישיות משפטית.
ד. גבולות הכשרות המשפטית
אף שקבענו כי בפנינו אישיות משפטית, אין די בכך. לכל אישיות משפטית גבולות כשרות משפטית שונים, וזאת בהתאם לאופי האישיות המשפטית ומטרת החקיקה המקימה אותה. על מנת לבחון האם פעולותיה של אישיות משפטית כלשהי הינם בני תוקף בעולם המשפטי, עלינו לבחון את היקף הכשרות המשפטית של אותה אישיות משפטית.
היקף הכשרות המשפטית הינו בעל השלכה משמעותית על השאלה שהצבנו בתחילת המאמר, בדבר האחריות האישית של העומדים מאחורי רשימת המועמדים. הנה כי כן, פעולות החורגות מגבולות הכשרות המשפטית עלולות להביאנו למצב שבו ניאלץ לחייב מי מהמועמדים באופן אישי על פעולות שבוצעו לכאורה ע"י הרשימה.
בפרשת רוטברד עורך בית המשפט את האבחנה בין כשרות משפטית כללית לבין כשרות משפטית מוגבלת. בית המשפט הגדיר אישיות משפטית בעלת כשרות משפטית כללית ככזו שהדין מעניק לה, בין אם במפורש ובין אם במשתמע, כח להחזיק בכל זכות אשר מטבע הדברים מוחזק על ידי אישיות משפטית שכמותה.[52] אישיות משפטית בעלת כשרות מוגבלת הוגדרה כאישיות משפטית אשר המגבלות החלות עליה מגבילות את הזכויות הכלליות שאותו גוף מסוגל להיות בעל כשרות לבצען.[53] [54] [55]
כפי שצויין לעיל, בית המשפט העליון פסק בפרשת סיעת בת-ים כי סיעה (צ"ל - רשימת מועמדים) הינה אישיות משפטית וכי כאישיות משפטית כשרותה מוגבלת. עוד פסק בית המשפט כי רשימת מועמדים יכולה להתקשר בהסכם עם עמותה, כפי שעשתה סיעת בת-ים , אך דומה כי בכך אין סגי. מפסיקה זו של בית המשפט לא ניתן להסיק האם רשימה יכולה להתקשר בהסכם כלשהו בתחום המשפט הפרטי, או שמא רק בהתקשרות אשר נדרשת לצורך ההתמודדות בבחירות, ולצורך זה בלבד. דומה, כי בית המשפט לא תחם את גבולות הכשרות המשפטית והשאיר שאלה זו בצריך עיון, גם אם לא ציין זאת במפורש.[56]
בהקשר נשוא דיוננו, שאלה מרכזית העולה מפסיקת בית המשפט היא כיצד ניתן להסיק מן הדין הקיים, כי במסגרת היות רשימת מועמדים אישיות משפטית יש באפשרותה להתקשר בהסכם מסחרי עם עמותה אשר תעניק לה שירותים? בהיעדר ביאור לפסיקתו של בית המשפט בנושא זה נשאלת השאלה כיצד מחד קובע בית המשפט כי כשרותה של רשימת מועמדים "מוגבלת לתחומי הפעילות שהדין המקים אותה קובע, ומאידך פוסק, באותה נשימה ממש, כי בין סיעה לבין עמותה יכולים להתקיים קשרים "כמקובל בין שני גופים משפטיים". הלא יש סתירה מובנית בין שתי קביעות אלו. בפתרון המוצע לסתירה זו נדון בהמשך.
ד.1. כשרות במשפט הציבורי וכשרות במשפט הפרטי
בפרשת רוטברד בחן בית המשפט את השאלה בדבר קיום האישיות המשפטית (בהבדל משאלת הכשרות המשפטית), תוך בדיקה האם ועדת התכנון והבניה הינה אישיות משפטית במשפט הציבורי, או שמא היא אישיות משפטית במשפט הפרטי. האבחנה שערך בית המשפט היא בין אישיות משפטית שהדין מעניק לה סמכויות מעין שלטוניות, ואז היא מוסמכת לבצע רק את מה שהוסמכה לבצעו על פי החוק; לבין אישיות משפטית במשפט הפרטי היכולה להיות אישיות משפטית בלתי מוגבלת, או אישיות משפטית אשר החוק הגביל את פעולתה. כמו כן ציין בית המשפט כי ישנה אישיות משפטית היכולה לפעול הן במישור הפרטי והן במישור הציבורי.
לטעמנו, כאמור, מיקומה האקדמי העדיף של אבחנה זו הוא לא בעצם שאלת קיום האישיות המשפטית, אלא בשאלת גבולות הכשרות המשפטית של האישיות המשפטית, קרי - האם לאישיות המשפטית כשרות במישור הציבורי, או שמא מדובר באישיות משפטית בעלת כשרות במישור הפרטי. ואולם, מבחינה מעשית אין למעשה הבדל בין שתי הדוקטרינות, ועל כן, על מנת לערוך אבחנה בין כשרות משפטית במשפט הציבורי לבין כשרות משפטית במשפט הפרטי, אין מניעה כי נשתמש בכלים דומים לאלו שבהם ערך בית המשפט את אבחנתו דלעיל.
כפי שצויין לעיל, בית המשפט פסק בפרשת רוטברד, כי הכרה באישיות משפטית בתחום המשפט הציבורי עשויה לגרור אחריה גם הכרה באישיותה המשפטית המוגבלת של הרשות המוסמכת בתחום המשפט הפרטי, וזאת עד כמה שהדבר דרוש לביצוע הסמכויות השלטוניות-ציבוריות שלה[57] או לנשיאת אחריות אזרחית בגין הפרתן של אלה. פרט לכך, אין ההכרה כאישיות משפטית בתחום המשפט הציבורי גוררת אחריה, מאליה, הכרה כאישיות משפטית גם במשפט הפרטי.
בפסק דין רוטברד פסק בית המשפט העליון, כי בכל מקום שבו מדובר באישיות משפטית במישור הציבורי הרי שמדובר באישיות משפטית מוגבלת. הסיבה לכך טמונה בעקרון החוקיות - לכל גוף ציבורי יש את הסמכויות אשר ניתנו לו על פי חוק, וסמכויות אלו בלבד. כאן המקום לציין כי סעיף 17(ב) לחוק הפרשנות, התשמ"א1981-, קובע כי כאשר ניתנת סמכות לביצוע פעולה כלשהי, המשמעות היא גם מתן סמכויות עזר הדרושות לביצוע הפעולה, וזאת "במידה המתקבלת על הדעת".[58] לעומת זאת, כאשר מדובר באישיות משפטית במישור הפרטי הרי שזו עשויה להיות הן אישיות משפטית מוגבלת והן כזו שאינה מוגבלת.[59]
נזכיר, כי בפרשת בת-ים הכיר בית המשפט בזכותה של סיעה (ולמעשה, רשימת מועמדים) להתקשר בהסכם עם עמותה. לכאורה, ניתן איפוא לטעון כי בית המשפט הכיר ברשימת מועמדים כגוף אשר יש לו כשרות משפטית גם במישור המשפט הפרטי.
ד.2. הכשרות המשפטית של רשימת מועמדים
כאן אנו נדרשים להוראות חוק הבחירות בכדי לבחון האם רשימת מועמדים הינה בעלת כשרות משפטית מוגבלת או שמא הינה בעלת כשרות משפטית מלאה. דא עקא, שחוק הבחירות אינו קובע באופן מפורש את גבולות הכשרות המשפטית של רשימת המועמדים, ואנו נאלצים איפוא לפנות אל מספר סעיפי החוק המועטים אשר מהם ניתן ללמוד על גבולות אלה. את סעיפי חוק אלו נידרש לנתח כפי שעשה בית המשפט בפרשת רוטברד.[60]
סעיף 45 לחוק הבחירות, העוסק בהתקשרות של רשימות מועמדים בינן לבין עצמן, הינו דוגמא טובה לכלל. לכאורה, ניתן לטעון כי הסעיף נועד להכשיר התקשרות פוליטית (הסכם עודפים) ובא להוסיף על כל התקשרות אחרת שאותה רשאית רשימת מועמדים לבצע. מנגד, ניתן לטעון כי מדובר בהרחבת תנאי הכשרות המשפטית שבמישור המשפט הציבורי לצורך עניין ספציפי שאותו מבקשים להסדיר, וכי מכלל ההן אנו שומעים את הלאו - אין רשימת המועמדים יכולה להתקשר בהסכמים במישור הפרטי, אלא רק בהסכם שהותר לה במפורש להתקשר בו. מכאן, לכאורה, שדווקא הוראות החוק אינן מתירות את אשר קבע בית המשפט בפרשת סיעת בת-ים, קרי - את ההתקשרות בין רשימת מועמדים לבין עמותה "כמקובל בין שני גופים משפטיים".
דוגמא נוספת ניתן למצוא בסעיף 35 לחוק הבחירות, המסדיר את אופן הצגת רשימת המועמדים למול הרשויות והקובע , בין היתר מי רשאי להציג רשימת מועמדים, מי רשאי להיכלל ברשימה, כיצד תוגש הרשימה ועוד. גם כאן אנו מוצאים כי הכשרות המשפטית מוגבלת לפן המינהלי-ציבורי. גם סעיף 37 לחוק הבחירות, הקובע כי אדם יכול להיות מועמד ברשימת מועמדים אחת, הינה הוראת חוק במסגרת המשפט הציבורי. כך גם סעיף 38 לחוק, המטיל חובה על רשימת מועמדים למנות בא כוח לרשימה, אשר סמכויותיו מוגבלות על פי חוק לצורך הגשת ערעור. ושוב, גם כאן אנו מוצאים כי החוק מגביל את כשרות רשימת המועמדים למישור הציבורי בלבד - כשרות משפטית צרה ומוגבלת לעניינים שונים המוסדרים בחוק הבחירות בלבד.
מכאן, לפי חוק הבחירות, נמצא כי רשימת המועמדים כאישיות משפטית הינה מוגבלת למישור הציבורי בלבד. כאמור, מכללי המשפט החוקתי-מינהלי אנו למדים כי לאישיות משפטית במישור הציבורי יש כשרות משפטית מוגבלת, בהתאם למה שהדין התיר לה במפורש או במשתמע.[61] ברם, לכאורה אנו נקלעים כאן לסתירה רעיונית, שכן בעוד שלכל אישיות משפטית במישור הציבורי יש סמכויות ציבוריות כאלה ואחרות, הרי שרשימת המועמדים הינה גוף פרטי למעשה, ומכל מקום הוא חסר את המימד השלטוני.[62]
אף על פי כן, המסקנה, לפיה לרשימת מועמדים כשרות משפטית במישור המשפט הציבורי, עומדת בקנה אחד עם מטרת החקיקה: קידום ההליך הדמוקרטי. הנה כי כן, הכרה בכשרות המשפטית הציבורית של רשימת מועמדים מחוייבת המציאות, וזאת על מנת לאפשר לה לקדם את מטרותיה. כפי שראינו לעיל, הכרה זו קיימת גם בפועל, בחוק הבחירות, וזאת נוכח סעיפי החוק השונים המקנים לרשימה כשרות משפטית במישור פעילותה הציבורית-דמוקרטית.
יחד עם זאת, ראוי להכיר בכשרות משפטית של רשימת מועמדים גם במישור המשפט הפרטי, ולו באופן מצומצם אשר ייתן מענה לביצוע פעולותיה של הרשימה הדרושות לשם קידומה בתחום הציבורי.[63] איזון משפטי זה, בין הכשרות המשפטית הדרושה לשם קיום הפעילות הדמוקרטית והציבורית, מחד, לבין כשרות משפטית מוגבלת במישור הפרטי, מאידך, מחזק את תכלית החקיקה. [64]
המסקנה אליה הגענו לגבי רשימת מועמדים זהה לכאורה למצב הקיים לגבי היקף הכשרות המשפטית של מפלגה על פי חוק המפלגות. בעוד שסעיף 13 לחוק המפלגות קובע כי מפלגה כשרה לכל חובה, זכות ופעולה משפטית, מגביל סעיף 21 לחוק המפלגות את הכשרות הזו וקובע כי מפלגה לא תעסוק בפעילות כלכלית - עסקית. מסעיפים אלו נובעות שתי מסקנות: ראשית, המפלגה מוגבלת במישור המשפט הפרטי ושנית, האיסור על פעילות "כלכלית - עסקית" מצביע לכאורה על העובדה כי מפלגה יכולה לבצע פעולות כלכליות ובלבד שיש בהן כדי לקדם אותה במישור הציבורי. עוד ראוי לציין כי על פי סעיף 21 לחוק המפלגות מותר למפלגה לרכוש נכסים ולבצע בהם פעולות שונות, לנהל את כספי המפלגה ולהשקיעם, להוציא לאור עיתונים ולקיים פעילות של חינוך תנועתי. המחוקק מצא, איפוא, לנכון לציין במפורש אילו פעולות במשפט הפרטי יכולה מפלגה לקיים, ומכלל ההן אנו שומעים את הלאו. לעומת זאת, ניתן אף ללמוד מכך, כי בהיעדר סמכות בחוק, כשרותה המשפטית של רשימת מועמדים במישור המשפט הפרטי מוגבלת יותר מזו של מפלגה.
מכל מקום, תהא מסקנתנו אשר תהא לגבי כשרותה המשפטית של רשימת מועמדים במישור הפרטי, אין בכך מענה לכל השאלות העומדות בבסיס מאמר זה, ובראשן שאלת הטלת האחריות על העומדים מאחורי הרשימה. נעסוק כעת בשאלה זו.
ה. כלים משפטיים להטלת אחריות אישית על המועמדים ברשימה
אף שהגענו למסקנה כי רשימת מועמדים לבחירות לרשויות המקומיות הינה אישיות משפטית, גם אם כזו שכשרותה המשפטית מוגבלת, לא הגענו אל המנוחה והנחלה. כעת ניצבות בפנינו סוגיות נוספות רבות.
כאשר ניתנת התחייבות על ידי רשימת מועמדים למאן דהוא, ופעולתה זו מנוגדת לדין או שאין היא עומדת בהתחייבותה, נשאלת סדרת שאלות הנובעות זו מזו: האם ביכולתנו להטיל אחריות על המועמדים עצמם, המרכיבים את הרשימה[65]; ובאם התשובה לכך היא חיובית, את מי מהמועמדים ניתן לחייב - האם כל מועמד ברשימה, האם את באי כוח הרשימה, או שמא רק את העומדים בראש הרשימה; ואם התשובה לשאלה אחרונה זו הינה חיובית, כיצד נגדיר מי הם העומדים ב"ראש הרשימה".
ואולם, השאלה העיקרית העומדת בפנינו הינה אילו כלים משפטיים מתארים את הסיטואציה המשפטית לאור המצב החוקי הקיים כיום, ומהי המדיניות המשפטית הרצויה להפעלת כלים משפטיים אלה.
בפתח המאמר זיהינו את הבעיה של היעדר אחריות אישית של המועמדים עצמם ושל השימוש שהם עושים, הלכה למעשה, במסך ההתאגדות, והכל למרות שאין מדובר בתאגיד משפטי במלוא מובן המילה. יתר על כן, הסברנו מדוע המבנה של רשימת מועמדים מעודד אי סולוונטיות כרונית ומתמרץ את אי הפירעון בפועל של חובות הרשימה. לאור בעיה זו, ועל אף היעדר הסדר חקיקתי ברור בנושא זה, כך שלכאורה מוקנית הגנה מוחלטת למועמדים, אין זאת אלא שהמדיניות המשפטית הרצויה מחייבת השלמה של לקונה זו, תוך הסדרת קיומן של עילות ישירות כנגד המועמדים המרכיבים את הרשימה.
ראשית, עלינו לבחון מיהו האורגן אשר ייחשב כאחראי לפעולות ולמחדלים של הרשימה. היעדר הסדר חקיקתי בדבר תורת האורגנים ברשימת מועמדים מחייב אותנו לבחון אפשרויות שונות בדבר הדרך שבה נוכל לקבוע מיהם מקבלי ההחלטות ברשימה: האם נקבע אחריות לראשי הרשימה (על מי הנטל להוכיח מי עומד בראש הרשימה), או שמא לבאי כוחה, וכיוצ"ב. בסוגיות אלו נדון בהמשך.
משנמצא מנגנון לקבוע מיהם הנושאים באחריות האישית ברשימת מועמדים עלינו לעבור שלב נוסף בטרם נשתמש בעילות המשפטיות השונות נגדם. שלב זה הוא בחינת המדיניות הרצויה לשם הפעלת עילות אלה.
ה.1. שיקולי מדיניות בהטלת אחריות אישית על מועמדים
נקודת המוצא היא כי יש להפעיל את הכלים המשפטיים האמורים רק במקרים חריגים, וזאת בכדי למנוע איון קיום האישיות המשפטית של רשימת מועמדים וזיהוי הרשימה עם המועמדים עצמם. יש לזכור, כי אנו מעוניינים לעודד את ההליך הדמוקרטי ולא להרתיע מועמדים פוטנציאליים מלהתמודד בבחירות. יעד זה יושג איפוא אם נפחית את הסיכון הקיים על היחידים המבקשים להשתתף בבחירות ואם נקבע כי העילות נגדם תופעלנה רק בנסיבות חריגות.
עם זאת יוער: אותם מועמדים המבקשים לקחת חלק בהליך הדמוקרטי, מבקשים בכך, הלכה למעשה, לשאת באחריות ציבורית כבדה ביותר - להיות מקבלי ההחלטות ברשויות שונות ולשאת באחריות על כספי ציבור. ברי, כי על המבקש לשאת באחריות כבדה שכזו להוכיח, בראש ובראשונה, כי הוא מסוגל לשאת באחריות על קופת הרשימה ועל פעולותיה.
סוגיה החוזרת ונשנית בביצוע הרמת מסך כלפי נושאי משרה בתאגידים היא שאלת המימון הדק, קרי - היחס בין הכספים הקיימים בתאגיד וההתחייבויות כלפי התאגיד (בהתאם לסוג העסק וטיבו) לבין התחייבויות התאגיד כלפי אחרים[66] בית המשפט ירים את מסך ההתאגדות כאשר הוא נוכח כי תאגיד ניהל את עסקו תוך מימון דק. אכן, בכל תאגיד קיים קושי מסויים לדעת בכל רגע ורגע מהו היחס המדוייק בין הכספים הקיימים בתאגיד לבין התחייבויותיו, ואולם ביצוע חישוב שכזה הינו הכרחי, הן לשם פעולת התאגיד השוטפת והן לשם מניעת טענה בדבר מימון דק.
בעיה זו, בדבר חישוב היחס בין התחייבויות לבין כספים קיימים נכונה שבעתיים כאשר מדובר ברשימת מועמדים: בעוד שחברה יכולה לבחון אילו הכנסות היא צפויה לקבל, לאור הסכמים קיימים שלה, וכן אילו כספים נמצאים בחשבון הבנק שלה, קיים קושי בחישוב ההכנסות ברשימת מועמדים.
צריך לזכור, כי הכנסותיהן של רשימות מועמדים הן מתרומות ממקורות שונים, תרומות הניתנות בדרך כלל מבלי שניתן יהיה להסתמך עליהן ועל פי רוב הן גם בסכומים זניחים.[67]
מקור הכנסה אחר, אשר ממנו מגיע מרבית הכסף לרשימות, הוא כספי מימון בחירות על פי חוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), כספים המגיעים לרוב לאחר הבחירות.[68] סכום המימון לרשימה נקבע בהתאם למספר המנדטים שקיבלה הרשימה בבחירות, או לחילופין, אם לא זכתה הרשימה אפילו במנדט אחד, אך כן זכתה בלמעלה מ50%- מהמודד הקבוע בחוק, היא זכאית לקבל מימון חלקי לפי חישוב שנקבע שם.[69]
משמעות הדבר היא כי רק לאחר סגירת הקלפיות יכולים המועמדים לדעת כמה כסף בפועל יש בקופת הרשימה. עד למועד זה, כל אשר יכולים המועמדים לעשות על מנת לעמוד על היחס בין התחייבויות הרשימה לבין הכספים אשר היא עתידה לקבל, הוא לנסות ולהסתמך על סקרי בחירות ולחשב על פיהם את מספר המנדטים שהם צפויים לקבל. דא עקא, כפי שידוע לכל, סקרים אלה משתנים כמעט מדי יום ביומו, יש בהם מידה רבה של ספקולציה, ולעיתים קרובות הם אינם תואמים את תוצאות הבחירות. יוצא אם כן שרשימת מועמדים סובלת ממימון דק כרוני.
לאור זאת, המדיניות הרצויה מחייבת כי המועמדים, כבעלי היכולת לנתח את המידע לגבי המנדטים שהם אמורים לקבל (ומכל מקום, כמי שאמורים להיות בעלי יכולת זו), וכפועל יוצא מכך את סכום המימון שהם עשויים לקבל, יפעלו במשנה זהירות בכדי למנוע סיכון כלכלי בלתי סביר. ברור, כי לאור העובדה שמדובר בספקולציה בנושא קבלת מימון בחירות, התלויה במספר המנדטים, הרי שרמת הזהירות אותה שומה לדרוש מהמועמדים הינה רמת זהירות גבוהה מזו שיש להפעיל לגבי תאגידים מסחריים, היכולים ביתר קלות לבחון את סוגיית המימון.
בסוגיית הסיכון הכלכלי כשיקול בהפעלת עילות משפטיות ישירות כנגד מועמדים רצוי להוסיף גם את זאת: בהתקשרות עם תאגיד מסחרי יודע המתקשר עם התאגיד כי התאגיד עלול לקרוס, כי ייתכן והתאגיד לא ישלם לו את המגיע לו, או כי העסקה לא תצלח מסיבות שונות. במקרה זה, על פי רוב, הסיכון הכלכלי חל על שני הצדדים.
הדבר אינו דומה כלל ועיקר להתקשרות עם רשימת מועמדים: כאן, לעיתים קרובות, המתקשר עם רשימת המועמדים כלל אינו יודע כי הוא מתקשר עם אישיות משפטית נפרדת, אלא הוא רואה את עצמו כמי שעומד מול אנשי ציבור, אשר הם, או שליחיהם, מתחייבים בפניו. לרוב מסתמך אותו מתקשר על העובדה כי עומד בפניו איש ציבור מכובד, והוא מסתפק בכך. ברם, גם אם הוא יודע כי מדובר באישיות משפטית נפרדת, הרי שברובם המכריע של המקרים הוא אינו יודע, ואף אין לו כלים לדעת, מהו מצבה הכלכלי של הרשימה או מהם סיכוייה לקבל כספי מימון בחירות (וזאת, כמובן, בנוסף לאי ידיעתו על קיומן של התחייבויות כספיות נוספות של הרשימה).
לאור האמור נראה, כי חובת הזהירות הרובצת לפתחם של המועמדים, לנקוט באמצעי זהירות קפדניים בכדי למנוע מצב בו קופת הרשימה ריקה ואין היא יכולה לעמוד בהתחייבויותיה כלפי נושיה, היא גבוהה.
ה.2. שינוי חקיקתי
לדעת כותב המאמר, המענה הפשוט והטוב ביותר לכל החוסרים המשפטיים הקיימים בחוק בנוגע לרשימת המועמדים הוא באמצעות חקיקה מתאימה. כך ניתן יהיה לקבל תשובה ברורה בנושא קיום רשימת המועמדים כאישיות משפטית והיקף הכשרות המשפטית של הרשימה. בנוסף יוכל המחוקק להסדיר את תורת האורגנים ברשימה באופן הדומה לזה הקיים בחוק החברות (לרבות קביעת כללים להרמת מסך במידת הצורך) וכן לקבוע מנגנון לפירוק הרשימה.
ככל הסדר חקיקתי, מתן מענה באמצעות חקיקה יאפשר הפעלת שיקול דעת תוך מתן משקל להשלכה שתהיה לפתרונות המוצעים על כלל מערכת הבחירות ועל העולם המשפטי בנושא זה. יחד עם זאת, במציאות של ימינו, דומה כי יהא זה קשה לנטרל את האלמנט האנושי מבית המחוקקים, עת באים הם להסדיר מערכת יחסים אשר לפיה הם או מי מחבריהם, כמי שנמנים על רשימת מועמדים, עתידים לשאת באחריות לחובות הרשימה[70] לפיכך, קיים ספק אם בית המחוקקים אמנם ישכיל לקבוע הסדר חקיקתי ראוי בדבר אופן הטלת האחריות האישית על המועמדים.
וראוי להדגיש: יתרון חשוב ביותר בהסדר חקיקתי הוא בכך שהוא יאפשר למועמדים הפוטנציאלים להבין מבעוד מועד מהו היקף האחריות המוטלת עליהם ומהם האיסורים החלים עליהם במסגרת פעולתם במסגרת רשימת מועמדים.
ה.3. קביעת תורת האורגנים
קביעת אחריות אורגנים ברשימת מועמדים, בין בחקיקה מסודרת ובין על ידי היקש מדיני התאגידים, תביא למצב שבו ניתן יהיה לדעת מיהם המוסמכים לקבל החלטות ולפעול בשם הרשימה, וכפועל יוצא מכך תאפשר הטלת אחריות אישית על נושאי המשרה האחראים להחלטות ולפעולות האמורות. קביעת מכניזם פנימי ברשימה (דרך קבלת ההחלטות בה) ומכניזם חיצוני (מי מוסמך לפעול כלפי מאן דהוא) תחייב את המועמדים להסדיר באופן ברור, מיד עם הקמת הרשימה, מיהם מקבלי ההחלטות ברשימה ומהי דרך קבלת ההחלטות על ידם, וכן להסמיך מי מנציגי הרשימה להתקשר עם כל אדם במסגרת מגבלות הכשרות המשפטית של הרשימה.
כאן המקום לציין, כי כאשר עסקינן במפלגות נקבע בחוק המפלגות, התשנ"ב1992- (להלן: "חוק המפלגות"), מנגנון מפורש בדבר האורגנים השונים במפלגה. כך, סעיף 14 לחוק המפלגות קובע כי לכל מפלגה יהיה תקנון וכי בתקנון זה תיכללנה, בין היתר, זכויות וחובות החברים, סמכות סניפי המפלגה, קביעת מוסדות המפלגה, תפקידיהם, הרכבם, סמכויותיהם ודרכי פעולתם, וכן הוראות בדבר ניהול המפלגה לעניין חוק המפלגות. עוד קובע סעיף 19 לחוק המפלגות, כי לכל מפלגה יהיו מוסד מרכזי, גוף המופקד על ניהול ענייני המפלגה ועל ביצוע ההחלטות, מוסד לביקורת, וכן כל מוסד נוסף שייקבע בתקנון.
אנו סבורים, כי הסדר דומה יש להחיל, באמצעות חקיקה, על רשימות מועמדים לבחירות לרשויות המקומיות.
הנה כי כן, בהיעדר הסדר חוקי בדבר תורת האורגנים ברשימת מועמדים, עומד נושה שהתקשר עם הרשימה, המבקש לתבוע את המועמדים העומדים מאחוריה, בפני שוקת כמעט שבורה: עליו להוכיח בבית המשפט מיהו מקבל ההחלטות במסגרת המכניזם הפנימי של הרשימה[71] - נטל הוכחה קשה עד בלתי אפשרי. לא זו אף זו, לעיתים, בהיעדר מנגנון קבלת החלטות קבוע ברשימת המועמדים, מתקבלות ההחלטות באופן אקראי, כאשר פורום מקבליהן משתנה בהתאם לנסיבות (לדוגמא, לפי מועד קבלת ההחלטות או לפי לסוג ההחלטות), ועל כן קיים קושי לעקוב מי אכן קיבל בפועל כל החלטה. הפתרון הראוי לכך הוא הטלת אחריות על מי שנחזה כממלא את הפונקציה של מקבל ההחלטה, קרי - ראשי הרשימה. מועמדים אלו אמורים להיות חלק ממנגנון קבלת ההחלטות, או, לחילופין, אמורים למנות אנשים ראויים שיהוו מנגנון קבלת החלטות, ומכאן נובעת אחריותם. תהיה זו חזקה, הניתנת לסתירה, לפיה המועמדים העומדים בראש הרשימה הם מקבלי ההחלטות, ובמידה שלמועמדים עצמם יש טענות כנגד מקבלי ההחלטות בפועל, הם יכולים לתבוע את אלה האחרונים ולטעון כי הם האחראים להחלטות ולתוצאותיהן.
ואולם, הפתרון המוצע לעיל הינו פתרון חלקי בלבד, וזאת מאחר שעלינו לזהות מי הם בפועל "ראשי הרשימה" הנ"ל, המהווים מעין דירקטוריון (או ליתר דיוק, כלפי מי תופנה החזקה כי הם מקבלי ההחלטות), אשר עליהם אנו מבקשים להטיל אחריות אישית: האם המועמדים העומדים בשלושת המקומות הראשונים ברשימה? האם עשרת המועמדים הראשונים? או שמא המועמד העומד בראש הרשימה, והוא בלבד?
אכן, השאלה מי הם העומדים בראש הרשימה האמורים לקבל את החלטותיה או הינם האחראים על מינוי מנגנון מקבל החלטות, וכפועל יוצא מכך יש לחייבם באופן אישי, היא שאלה עובדתית המשתנה מרשימה לרשימה. גם כאן, עקב בעיית חוסר הידיעה של המתקשרים עם הרשימה, רצוי כי נטל השכנוע יחול על המועמדים עצמם. אלה יצטרכו להוכיח, בפן הנגטיבי, כי לא היו חלק מפורום מקבלי ההחלטות, ובפן הפוזיטיבי מי היו בפועל מקבלי ההחלטות. זאת, בין בשל ידיעתם בפועל את העובדות האמורות ובין בשל חובתם לדעת אותן.
ה.4. אחריות אישית ישירה
הסדר נוסף שיש להחיל בחוק הוא בדבר קביעת אחריות אישית של מועמדים ובעלי תפקיד המהווים נושאי משרה ברשימה.[72] האחריות האמורה יכולה להיקבע על ידי הכללה בחוק של סעיפים מקבילים לאחריות הישירה המוטלת על נושאי משרה בחברות.[73] משמעות הדבר היא כי למועמדים עצמם תהיינה חובות זהירות וחובות אמונים כלפי המתקשרים עם הרשימה[74] (אגב, קיימות כידוע מספר עילות שאינן מנויות בחוק החברות ואשר ניתן לייחס למועמדים, כגון עילת רשלנות והפרת חובה חקוקה).[75]
מכל מקום נזכיר, כי במקרה שבו תתעורר סוגיית הטלת אחריות אישית ישירה על מועמד יהיה על בית המשפט לבחון את השיקולים שצויינו לעיל בדבר הפעלת הכלים המשפטיים עובר להטלת האחריות.[76]
אכן, הטלת אחריות אישית כאמור אינה כרוכה אך ורק בשינוי ההסדר החוקי הקיים בחוק, אלא גם בשינוי התפיסה הרעיונית בעולם המשפט בכלל בדבר מעמדו של מועמד בבחירות. דומה, כי הגיעה העת להביא לכך.
ה.5. הרמת מסך
עד לחקיקת חוק החברות החדש, התשנ"ט1999-,, בהיעדר הסדר בחוק בדבר הטלת אחריות אישית על מועמדים, נאלץ בית המשפט, במקרים מסויימים, לבצע הרמת מסך, תוך שהוא שואב לשם כך הסדרים מן הדין האנגלי והאמריקאי. בחוק החברות, התשנ"ט1999-, קיבל מנגנון הרמת המסך עיגון מסודר בחקיקה.
לדעתנו, שתי העילות העיקריות שאותן רצוי ליישם כאשר אנו עוסקים בהרמת מסך ברשימת מועמדים הן עילת המימון הדק[77] ועילת התרמית[78] וזאת בדרך של היקש מדיני החברות.
אכן, חוק החברות קובע כי הרמת מסך תיעשה "במקרים חריגים ומטעמים מיוחדים",[79] אך ברי, כי ככל שהדבר נוגע לרשימת מועמדים צריכים אלו להיבחן באספקלריה של ייחודיותה של רשימה כזו כאישיות משפטית ועל פי שיקולי המדינות אותם התווינו לשם הפעלת הכלים המשפטיים ולסגת מפניהם.[80] כאשר מדובר ברשימת מועמדים ראוי כי "טעם מיוחד" יוגדר כקידום הרשימה וקידומו האישי של המועמד תוך פגיעה בציפייה כלכלית סבירה של נושי הרשימה.[81] על התקיימותו של טעם מיוחד זה ניתן ללמוד ממספר נתונים, כגון פעולה שממנה ניתן ללמוד על מעשה זדוני או על התרשלות חמורה מצד המועמד.
לשם שימוש בהרמת מסך בעילת מימון דק ניתן לקבוע רף עליון שמעבר אליו אין יחס מינוף ראוי בין חובות הרשימה לבין הכספים המגיעים לה. רף כאמור קבוע בסעיף 15(א) לחוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג – 1993), אשר ממנו אנו למדים כי חל איסור על רשימה להוציא סכום הגדול מבין אלה: סכום העולה על 200% מסכום המימון המגיע לרשימה על פי סעיף 7(א), או סכום העולה על 150% מסכום המימון שהיה מגיע לה על פי סעיף 7(א) אילו זכתה הסיעה או הרשימה בשלושה מנדטים בבחירות.
אך יודגש: מדובר ברף עליון, על כל הכרוך בכך. הנה כי כן, לעיתים אמורים מועמדים לדעת כי כוחה האלקטורלי של רשימתם הולך וקטן, ועל כן אין הם יכולים להסתמך על הרף העליון האמור. זאת, מהסיבה הפשוטה שהרשימה עתידה לזכות בפחות מנדטים, ובהתאם לכך בכספי מימון בחירות מופחתים מהמצופה.[82]
המבחן הראוי לדעתנו, לפחות לצורך העברת נטל הוכחת קיומו של מימון דק, הוא קביעה כי רשימה שהוציאה סכום העולה על 200% מהסכום המגיע לה לפי מספר המנדטים שבהם זכתה, תחשב כרשימה שמומנה במימון דק.
מכל מקום, כאשר עסקינן ברשימת מועמדים, אשר לגביה אנו מבקשים להפעיל את דוקטרינת הרמת המסך בעילה של מימון דק לפי ההוראות המסדירות עילה זו בחוק החברות, הדברים אינם כה פשוטים. בעוד שחוק החברות מחייב הרמת מסך במקרים בהם היה "יסוד סביר להניח כי ניהול עסקי החברה לא היה לטובת החברה וכן היה בו משום נטילת סיכון בלתי סביר באשר ליכולתה לפרוע את חובותיה"[83], שומה עלינו, במקרה של רשימת מועמדים, לתת משקל שונה לשני אלמנטים עיקריים אלו המרכיבים את העילה האמורה.
ראשית, עלינו לזכור, כי רשימת מועמדים הינה אישיות משפטית הקיימת לצורך הבחירות, ומטרתה הסופית היא הכנסת מועמדי הרשימה למועצת הרשות המקומית. הזהות הקיימת בין טובת רשימת המועמדים לבין טובת המועמדים עצמם היא, ברוב המקרים, מלאה. מאפיין זה אינו קיים על פי רוב בתאגידים, שכן לעיתים קרובות ניתן לזהות באופן מובהק אילו מעשים מקדמים את החברה ומפיקים לה רווחים ואילו מעשים מיטיבים דווקא עם נושאי המשרה שבה (דירקטורים, מנכ"ל וכו'). מכאן, שהאלמנט הראשון בעילת המימון הדק, בדבר "יסוד סביר להניח כי ניהול עסקי החברה לא היה לטובת החברה", הינו בגדר שיקול משני בהרמת המסך ברשימת המועמדים.
שנית, אף האלמנט הדן בנטילת סיכון בלתי סביר באשר ליכולת לפרוע חובות אינו זהה בין חברות לבין רשימות מועמדים. כפי שצויין לעיל, רשימת מועמדים שמתקשרת עם מאן דהוא היא זו אשר יש בידה אינפורמציה לגבי הסקרים המנבאים את המנדטים שהיא צפויה לקבל וכפועל יוצא מכך את מימון הבחירות המגיע לה. לכן, על המועמדים, הפועלים למעשה באופן ספקולטיבי, תוך הסתמכות על כספי מימון בחירות אשר ספק אם יגיעו בפועל לרשימה, לבצע פעולות במשנה זהירות על מנת להימנע מלהתקשר בהסכמים אשר יש בהם סיכון בלתי סביר.[84]
לעומת העילה של מימון דק, השימוש בעילת התרמית לגבי רשימת מועמדים יהיה דומה במהותו לשימוש בעילה זו בדיני החברות: כאשר יוכח כי מועמד עשה ברשימה שימוש מכוון בכדי להונות או לקפח מאן דהוא, יהיה בכך משום טעם מוצדק להרמת מסך.[85] [86]
ה.6. פירוק
היעדר הסדר בחוק בדבר סיום חייה המשפטיים של רשימת מועמדים, בין מרצון ובין מחוסר רצון, מעמיד בפנינו מספר קשיים. ראשית, במקרה שבו יש לרשימת המועמדים נכסים וכספים עם סיום מערכת הבחירות, אין כל הסדר מה ייעשה עם נכסים אלה[87]. היעדר הסדר שכזה מותיר נכסים בידי רשימת מועמדים, שלא הכניסה אפילו מועמד אחד למועצה ועל כן לא הפכה ל"סיעה", וזאת בשלב שבו ייתכן ויידרש פירוקה, למשל עקב חובות שיש לה כלפי נושים. אינטרסים של יעילות הכלכלית מחייבים מציאת פתרון לבעיה זו. שנית, היה והנושים מבקשים להיפרע מרשימת המועמדים עקב חובות שיש לה כלפיהם, אין בידם מנגנון יעיל לגביית החוב, המאפשר, בין היתר, מינוי כונס נכסים או מפרק על רכושה.
ראוי היה כי מנגנון הפירוק, אשר מטבע הדברים מביא לשינוי קיצוני בזכויות ובחובות של רשימת המועמדים, יוסדר במסגרת חקיקה. יחד עם זאת, אין זה מן הנמנע כי בית המשפט ייאלץ לקבוע בעצמו את מנגנון הפירוק של הרשימה.[88]
הסדרת מנגנון הפירוק בידי בית המשפט, בין מרצון ובין בפיקוח בית המשפט, יאפשר לנושי הרשימה לקבל את המגיע להם. ראוי, כי עילות הפרוק המנויות בסעיף 257 לפקודת החברות לגבי פירוק באמצעות בית המשפט תחולנה, בשינויים המחוייבים, על רשימת מועמדים. כך, למשל, יש להפעיל את העילות בדבר חדלות פרעון הרשימה, וכן לאפשר לבית המשפט לפרק רשימה כאשר הוא סבור שמן הצדק והיושר לעשות כן. בנוסף, בית המשפט יוכל למנות מפרק, כונס נכסים ומנהל מיוחד לרשימת המועמדים.[89] גם סעיף 354 לפקודת החברות [נוסח חדש], התשמ"ג1983- המסדיר את נושא דין הקדימה לחובות מסויימים בפירוק (כגון שכר עבודה), ראוי שיחול כאשר מדובר בפירוק של רשימת מועמדים.
אולם מעבר לכל אלה, על מנת להסדיר את הבעיה העיקרית שאותה העלינו במאמר זה, קרי נושא האחריות האישית של מועמדים ברשימה, ראוי להחיל את ההסדרים הקיימים בפקודת החברות בעניינים כגון העדפת נושים במרמה,[90] ניהול עסק בתרמית ומרמה מצד נושאי משרה.[91]
במאמר מוסגר נציין, כי גם חוק המפלגות מסדיר פירוק מפלגה בשתי דרכים: פירוק באמצעות צו של בית משפט, כאשר הפירוק נעשה בדרך שבה מפרקים עמותה, בשינויים המחוייבים,[92] או באמצעות פירוק מרצון על פי החלטה של שני שלישים מחברי המוסד המרכזי של המפלגה.[93]
ו. סיכום
השאלה המרכזית שאותה הצבנו בתחילת המאמר היא בדבר היקף האחריות האישית של מועמדים ברשימת מועמדים לבחירות המוניציפליות. בכדי לבחון סוגיה זו מצאנו כי חוק הבחירות אינו מסדיר במפורש את שאלת קיומה של האישיות המשפטית של רשימת מועמדים, אך ניתן ללמוד מסעיפים שונים של החוק כי קיימת לרשימה כשרות משפטית, המצביעה על כך שבפנינו אישיות משפטית. המסקנה אליה הגענו, איפוא, היא כי רשימת מועמדים הינה אישיות משפטית על אף שכשרותה מוגבלת ביותר. גם העובדה כי תכונות המופיעות בגופים משפטיים כחברות ועמותות אינן מופיעות ברשימת מועמדים (כגון, תורת האורגנים, מנגנון פיקוח והליכי פירוק) אין בהם כדי לגרוע מהעובדה כי משמצאנו כי קיימת כשרות משפטית בפנינו אישיות משפטית.
מאותם סעיפים בחוק הבחירות, המעידים על קיום כשרותה המשפטית של הרשימה, למדנו כי כשרות זו הינה בתחום המשפט הציבורי. יחד עם זאת, בכדי להבטיח את פעילותה של הרשימה במסגרת הדמוקרטית-ציבורית מצאנו כי יש לאפשר לה לבצע פעולות עזר במישור המשפט הפרטי, אשר אינן כלכליות-עסקיות אלא כל מטרתן לקדם את הרשימה בבחירות.
לאחר מכן בחנו את האפשרויות להתמודד עם שאלת האחריות האישית של המועמדים המבקשים לעמוד מאחורי מסך ההתאגדות של הרשימה (ככל שמסך פורמלי כזה אמנם קיים). עוד בטרם התמודדנו עם השאלה אילו עילות משפטיות קיימות למתקשר עם רשימת מועמדים לשם חיוב המועמדים עצמם, בחנו את המדיניות הרצויה להפעלת עילות אלו. מדיניות זו לוקחת בחשבון, מחד, את עקרון עידוד ההשתתפות בהליך הדמוקרטי, ומאידך כי ראוי שאלה המבקשים לקחת אחריות על הקופה הציבורית יידעו תחילה לקחת אחריות על קופת הרשימה וידאגו לקיום התחייבויותיה והתחייבויותיהם שלהם. שיקול נוסף שעל בית המשפט לקחת במסגרת שיקוליו בנושא זה הוא שאלת נטל הסיכון הכלכלי: על המועמדים ברשימה לדעת כי הם מתחייבים כלפי ספקים ואנשים אחרים בכסף אשר אינו נמצא בכיסם בפועל, וספק אם אכן יגיע לרשימה לאחר היוודע תוצאות הבחירות. האחריות הרובצת, איפוא, לפתחם של המועמדים היא רבה, ועליהם לשקול באופן זהיר ביותר את שיקולי היחסיות בין הכספים אשר הרשימה עתידה לקבל לבין התקשרויותיהם בשם הרשימה.
לאחר שדנו במדיניות שיש להחיל עובר לשימוש בעילות המשפטיות, עברנו לעסוק בכלים המשפטיים העשויים להעמיד עילות שכאלו. מדובר בסוגיות אשר טרם נמצא להן פתרון במסגרת החוק: שאלות בדבר תורת האורגנים, שאלות בדבר הטלת אחריות אישית ישירה, וכן שאלות בדבר הרמת מסך ופירוק. עמדנו על כך שראוי כי לשאלות אלו יימצא פתרון במסגרת החקיקה, אך מאידך נראה כי יהיה זה בלתי נמנע כי חלק משאלות אלו ימצאו את פתרונן במסגרת הכרעות שיפוטיות על דרך פרשנות תכליתית שתיצוק תוכן של ממש להסדרים הקבועים בחוק.
מצאנו, כי בהיעדר תורת אורגנים בחוק יש להחיל את האחריות על ראשי הרשימה, ועל אף הקושי בהגדרת המונח "ראשי רשימה" יש לראות את העומדים בראשה כמעין דירקטוריון המקבל בפועל את החלטותיה. כן רצוי לקבוע כי נטל השכנוע מוטל על אותם מועמדים להראות, מחד, כי לא הם אלה אשר קיבלו בפועל את ההחלטות ברשימה, ומאידך מיהו אותו אורגן שכן קיבל את החלטות אלו.
עוד מצאנו, כי יש להחיל את ההסדרים הקיימים בדיני חברות בנושא החלת האחריות הישירה על המתמודדים, וזאת במידה שהם הפרו את חובת הזהירות ו/או את חובת הנאמנות כלפי צדדים שלישיים. בנוסף, בחנו את האפשרויות לביצוע הרמת מסך ברשימת מועמדים, הן בעילה של מימון דק והן בעילת התרמית, תוך שקבענו כי בהתקיים תנאים מסוימים יש להחיל עילות אלו על מנת לחייב באופן אישי את המתמודדים.
להשלמת ההתמודדות עם בעיית אחריותם האישית של המועמדים, כמו גם סוגיית סיום חייה המשפטיים של רשימת המועמדים, ביקשנו להחיל את כללי הפירוק מדיני החברות. כללים אלו מאפשרים לבדוק את מצבה הכלכלי האמיתי של הרשימה ולהביא לחלוקה כלכלית נכונה של נכסיה, לרבות בין נושיה. כמו כן, הליך הפירוק יאפשר לבחון את פעולתם של המועמדים בכל שלבי קיומה של הרשימה, ובמידת הצורך, במקרה שפעלו בניגוד לדין, להטיל עליהם אחריות אישית.
אין ספק, כי מציאת פתרון לשאלה העומדת בבסיס מאמר זה, באמצעות הדרכים שנמנו לעיל, היא מחוייבת המציאות, וזאת הן על מנת שמועמדים בבחירות מוניציפליות יידעו, ככל האפשר, מהו מעמדם המשפטי המדוייק ומהי האחריות המוטלת עליהם, והן על מנת להעניק למתקשרים עם הרשימה כלים משפטיים אשר באמצעותם יוכלו לממש את זכויותיהם כלפי הרשימה וכלפי המועמדים המתמודדים במסגרתה.
[1] להלן: "חוק המפלגות".
[2] ראה סעיף 14 לחוק המפלגות לעניין פעילות המפלגה וסעיפים 26 ו27- לעניין פירוק המפלגות.
[3] ראה סעיף 1 לחוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות) (הוראת שעה), תשל"ט1979-; חוק מימון מפלגות, תשל"ג1973-; וסעיף 125א' לפקודת העיריות.
[4] סעיף 35 לחוק הרשויות המקומיות (בחירות), תשכ"ה1985-.
[5] ע"א 324/82 עיריית בני-ברק נ' רוטברד פ"ד מה(4) 102.
[6] הפניה גם ל- ע"א 337/80 ו- ע"א 272/81 (?),ראה ע"א 128/83 להבי נ. הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, חוף השרון, פ"ד מ(660 (4).
כבר עתה יוער, כי, לדעתנו, ברמה האנליטית, יש מלאכותיות מה באבחנה בין קיומה של אישיות משפטית במשפט הציבורי לבין קיומה במשפט הפרטי. זאת, שכן קיומה של אישיות משפטית - אחד הוא, והאבחנה בין המישור הציבורי לבין המישור הפרטי הינה שאלה הנוגעת לגבולות הכשרות המשפטית ולא שאלה הנוגעת לעצם קיומה של אישיות משפטית. במאמר זה נעסוק איפוא באבחנה בין המישור הפרטי לבין המישור הציבורי במסגרת הפרק הדן בגבולות הכשרות המשפטית.
[7] ראה גם ההפניה שם לספרה של ד. ברק, האחריות החוזית של רשויות המינהל (1990) 97.
[8] זאת על פי סעיף 258 לחוק התכנון והבניה.
[9] זאת על פי סעיף 191 לחוק התכנון והבניה.
[10] סעיף 263 לחוק התכנון והבניה החל על ועדה מקומית שמרחב התכנון שלה כולל יותר מרשות מקומית אחת.
[11] על פי סעיף 238 לחוק התכנון והבניה.
[12] על פי סעיף 197(א) לחוק התכנון והבניה.
[13] על פי סעיף 24 לחוק התכנון והבניה.
[14] על פי סעיף 223 לחוק התכנון והבניה.
[15] על פי סעיף 196 לחוק התכנון והבניה.
[16] על פי סעיף 25 לחוק התכנון והבניה. למסקנה זהה בדבר אישיותה המשפטית של הועדה המקומית, הגיע בית-משפט זה בפרשת להבי, בקבעו כי "ועדה מקומית... היא אישיות משפטית" (שם, בעמ' 664).
[17] ראה פרשת רוטברד, ע' 128 וההפניה שם לספרו של י' כהן, דיני חברות (כרך א, 1988) 146. למרות האבחנה דכאן, שתי השאלות קשורות קשר הדוק ביותר האחת ברעותה (וראו פרשת רןטברד ע' 128-129 וההפניה שם לספרו של ג' פרוקצ'יה, התאגיד מהותו ויצירתו (1965), 41). הנה כי כן, מחד גיסא, לכל אישיות משפטית, מעצם קיומה, כשרות משפטית מסוימת, בין מוגבלת ובין שאינה מוגבלת. במילים אחרות, בפנינו אישיות משפטית כאשר ניתן להצביע על המקור החוקי המקנה לה כשרות לזכויות וחובות. מאידך גיסא, כשרות משפטית קיימת אך ורק כאשר מדובר באישיות משפטית, ואין כשרות משפטית ללא אישיות משפטית.
[18] רע"א 46/94 אילה זקס אברמוב נ' הממונה על מרשם המקרקעין, פ"ד נ' (2), עמ' 202.
[19] וראו דברי השופט א' ברק בפרשת רוטברד, בע' 129 : "אישיות משפטית בעלת כשרות כללית כשירה להיות בעלים של כל זכות או חובה שניתן להיות בעליהן. אישיות משפטית בעלת כשרות מוגבלת כשירה להיות בעלים של זכויות וחובות מסוימות בלבד, בין זכויות שכנגדן חובות ובין זכויות מסוג חירות, כוח או חסינות". וראו דבריו של השופט א' מצא, שם בע' 211, אשר מתייחס לכשרות משפטית כאפשרות להימצא במצב משפטי של : "זכות, חובה, חירות, כוח, כפיפות או חסינות".
[20] ראה לעיל בע' 3 למאמר זה.
[21] ראה סעיף 3 לחוק רשות שדות התעופה, תשל"ז - 1977.
[22] ולעניין זה ראה דבריו של הנשיא א. ברק בפרשת אברמוב, בעמ' 202/203.
[23] ראה פרשת אברמוב בעמ' 206.
[24] פ"ד מד(2) 692.
[25] כאן המקום לציין כי על אף השאלות המתעוררות בכל הנוגע ל"פרשת העמותות" קרי, לפעולות עמותות למען מפלגות (ובמקרה דנן, למען רשימות מועמדים), אין המאמר מתיימר לעסוק בסוגיות אלו. השאלות העולות מפרשיות אלו אשר נחשפו לאחרונה הינן רבות וסבוכות עד כי קצרה יריעת מאמר זה להחיל את העיסוק בהן.
[26] ראה ע' 695 לפסק הדין.
[27] ראה סעיף 7 לחוק הבחירות.
[28] למשל, כשרותה המוגבלת של נציגות הבית המשותף וראו: ע"א 98/80 נציגות הבית המשותף רחוב רבי עקיבא 77 לוד נ' קדמת לוד בע"מ, פ"ד לו (2) 21.
[29] וראו לעניין השוואת סעיף 39 א' לחוק הבחירות את סעיף 7א' לחוק יסוד: הכנסת וההתייחסות בפסיקה לסעיף זה בע"ב 1/88 - משה ניימן נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת, פ"ד מב (4)) (וראו את דבריו של כבוד הנשיא דאז, השופט מ. שמגר בע"ב 1/88 - משה ניימן נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת בהתייחסותו לדעות, השקפות ויעדים המבטאות את יעדי הרשימה. כך פסק השופט שמגר : "סעיף 7א' מתייחס ברישא שבו לשאלת המקורות מהם יילמדו הסממנים המצביעים על דבר קיומן של התופעות השליליות המתוארות בפיסקאות (1), (3) ו-(3) שבו. המחוקק מפנה בהקשר זה אל המטרות או אל המעשים. משמע, המדובר בהשקפות ובדעות המבטאות את היעדים של הרשימה, או - לחילופין או נוסף לכך - המדובר על הפעולות בהן משתקפת ומתאפיינת מהותה של הרשימה. מטרות נלמדות, בדרך כלל, מן המצע הפורמלי של הרשימה, אך גם מפרסומים, נאומים או מהבעות דעה המושמעות במסגרות פוליטיות." פורסם בפ"ד, כרך מב, חלק רביעי, תשמ"ח/תשמ"ט 1988 עמ' 187/188).
[30] חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
[31] כגון ערעור על ההחלטה למנוע מרשימה להשתתף בבחירות.
[32] ראה א' ברק חוק השליחות (כרך ראשון, 1996) ע' 643 שם מציין הכותב שאין שליחות כאשר השולח אינו אישיות משפטית.
[33] בנוסף, למשל, בשאלה בדבר תיקון רשימת מועמדים קובע סעיף 40 לחוק הבחירות, כי בא כוח הרשימה וממלא מקומו רשאים לתקן ליקוי ברשימה. ברם, לגבי עצם קבלת ההחלטה כיצד יוחלט על התיקון אין כל הסדר. ושוב, גם סעיף חוק זה עוסק בבא כוח רשימה כשליח, על הבעייתיות הכרוכה בכך כפי שהוסבר לעיל.
[34] "מעין הסכם שותפות" ולא הסכם שותפות ממש, וזאת לאור סעיף 1(א) לפקודת השותפויות, תשל"ה – 1975, המגדיר קשרי שותפות כ"קשרים שבין בני אדם המנהלים ביחד עסק לשם הפקת רווחים, למעט הקשרים שבין חברי תאגיד שהואגד לפי כל דין אחר".
[35] ראה סעיף 37 לחוק הבחירות.
[36] בנוסף, סעיף 125א לפקודת העיריות מכיר באפשרות של התפצלות סיעה, דהיינו מצב שבו חבר סיעה פורש מסיעתו. לפי סעיף זה עשוי להתקיים מצב שבו מועמד ברשימת מועמדים ימשיך להחזיק, באופן אישי, במנדט אשר ניתן לרשימתו. גם בכך ניתן לראות מעין זהות פרסונלית בין הרשימה לבין המועמד.
[37] ראה סעיף 1 לחוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות) (הוראת שעה) התשמ"ח1988-.
[38] ראה לעיל הדברים האמורים לגבי סעיף 45 לחוק הבחירות.
[39] ולעניין הכללים הברורים להיווצרות אישיות משפטית ראה את חוק העמותות, התש"ם – 1980 הקובע בסעיף 8 כדלקמן: "מהיום שצויין בתעודת הרישום כיום הרישום תהיה העמותה תאגיד, כשר לכל זכות, חובה ופעולה משפטית." וכן חוק החברות, התשנ"ט - 1999 הקובע בסעיף 4 כדלקמן: "חברה היא אישיות משפטית כשרה לכל זכות, חובה ופעולה המתיישבת עם אופיה וטבעה כגוף מואגד".
[40] לעניין מועד היווצרות האישיות המשפטית ראה סעיף 8 לחוק העמותות, התש"ם – 1980; וכן סעיף 5 לחוק החברות, התשנ"ט – 1999 הקובע "קיומה של חברה הוא מיום ההתאגדות המצוין בתעודת ההתאגדות ועד לפקיעת ההתאגדות, כתוצאה מחיסולה של החברה"; ראה סעיף 1 לחוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, תשכ"ב – 1962 הקובע "כל אדם כשר לזכויות ולחובות מגמר לידתו ועד מותו"; ראה סעיף 2 לחוק רשות שדות התעופה, התשל"ז – 1977 הקובע "הרשות היא תאגיד, כשר לכל חובה, זכות ופעולה משפטית.".
[41] לעניין קיום הרשם לאישיות המשפטית ראה: סעיפים 36 ו- 37 לחוק החברות, התשנ"ט – 1999, סעיף 63 לחוק העמותות, תש"ם – 1980.
[42] הגבלת האישיות המשפטית על ידי מנגנון פנימי לקבלת החלטות – כך לדוגמא הפרק השלישי לחוק החברות הקובע את אופן קבלת ההחלטות בדירקטוריון וכן סעיף 255 לחוק זה הקובע את מנגנון אישור הפעולות אשר מנוגדות לאמור בסעיף 254 לחוק קרי, פעולות בניגוד עניינים. וכן ראה סעיף 4 לחוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות.
[43] הגבלת האישיות המשפטית קיימת בהתאם לנסיבות ומטרת הקמתה של האישיות המשפטית – ראה: סעיף 4 לחוק החברות המקנה לחברה כל זכות וחובה "המתיישבת עם אופיה וטבעה כגוף מאוגד". בנוסף, ראה נציגות הבית המשותף אשר סמכותה מוגבלת על פי חוק המקרקעין, התשכ"ט – 1969 וכן ראה: ע"א 98/80, נציגות הבית המשותף רח' רבי עקיבא 77 לוד נ' קדמת לוד בע"מ, פ"ד לו (2) 21.
[44] וראו סעיף 46 לחוק החברות, התשנ"ט – 1999 הקובע מי הם האורגנים של החברה (וכן הפרק הראשון לחלק השלישי – הקובע מי האורגנים של החברה, סמכויותיהם וחבותם בשל פעולתם), סעיף 19 לחוק העמותות, תש"ם – 1980 (וכן פרק ד' – העוסק במוסדות העמותות).
[45] חוק החברות, התשנ"ט – 1999. מענה ברור לשאלות אלו נמצא בחוק החברות, מנגד - למשל במקרה של שותפות (על פי פקודת השותפויות) - מועד היווצרות האישיות המשפטית אינו קבוע בפקודת השותפויות. שאלת קיום השותפות כאישיות משפטית העסיקה את עולם המשפט ואף הביאה דעות חולקות בעניין זה. בעוד בית המשפט העליון פסק לא אחת כי רק שותפות רשומה הינה אישיות משפטית (וראו: ע"א 117/47 שרל נ' מגדן , פ"ע ב 189 וכן בג"צ 194/89 מוניות השחר בע"מ נ' אגף המכס והבלו תחנת מכס ומע"מ נתניה, פ"ד לט (1) 522 – בו הושארה שאלת קיום השותפות בצריך עיון), הושמעו דעות חולקות על ידי מלומדים (וראו: ספרו של יוסף כהן דיני חברות כרך א' בעמ' 45). מסקנתו של יוסף כהן נבעה מפרמטרים שונים אשר הציב לצורך בחינת השאלה האם מדובר באישיות משפטית ובין שאלות אלה: האם הרישום הוא דקלרטיבי או קונסטיטוטיבי, פרשנות סעיף 67(א) לפקודת השותפויות ופרשנות סעיף 66 בתוספת סעיף 20 לפקודת השותפויות).
[46] וראו: חוק העמותות, התש"ם – 1980.
[47] ראה פרשת אברמוב, בע' 209.
[48] המאפיינים שהוזכרו קיימים הן בחברות, הן בעמותות ואף, בשינויים המחוייבים, בבני אדם.
[49] יחד עם זאת יש לזכור את ההסדרים החלקיים הקיימים בחוק הבחירות דוגמת סעיפים 37 ו- 40 לחוק.
[50] ראה סעיף 39א לחוק הבחירות.
[51] ראה סעיף 45 לחוק הבחירות.
[52] לעניות דעתו של מחבר המאמר ישנה בעיה קשה בדרך זו של הגדרת המונח "כשרות כללית" של אישיות משפטית, כאשר היא מוגדת ככשרות אשר "מטבע הדברים" קיימת לאותה אישיות. שימוש במילים "מטבע הדברים" מאיין למעשה את ההגדרה ומחייב אותנו לצקת בכל פעם תוכן לכשרות הכללית של כל אישיות משפטית, בלי שישנם בידינו קריטריונים ברורים כיצד לעשות כן.
[53] גם בהגדרה זו של בית המשפט קיים קושי, מאחר ואין בידינו קריטריונים ברורים לגבי השאלה מה "מסוגל" אותו גוף לבצע.
[54] ראה דבריו של השופט א' ברק בפסק דינו בפרשת רוטברד בעמ' 128 וההפניה שם לספרו של י' כהן דיני חברות (כרך א', 1988) 146).
[55] דוגמה לאישיות משפטית אשר כשרותה מוגבלת היא נציגות של בית משותף אשר כשרותה מוגבלת לייצוג דיירים על פי חוק בתים משותפים, תשי"ג – 1952 (סעיף 31 לחוק).
[56] ראה דבריו של הנשיא א' ברק בפרשת סיעת בת-ים, בע' 695, אשר מהם ניתן ללמוד כי סיעה היא אישיות משפטית מוגבלת אך לא ניתן ללמוד על גבולותיה. בפרשת סיעת בת-ים אין, כאמור, בפסיקת בית המשפט כל התייחסות לעצם מגבלות תחומי הפעילות של רשימת מועמדים, מלבד אותה אימרה כללית לפיה רשימת מועמדים מוגבלת לתחום שבו הדין מגביל אותה, וכן הקביעה כי הסיעה (צ"ל, למעשה - הרשימה) יכולה להתקשר בהסכם עם עמותה.
[57] ראה גם ד. ברק, האחריות החוזית של רשויות המינהל (1990) 97.
[58] מכאן, אף אם נאמר כי במסגרת פעולות לצורך בחירות יש לרשימת מועמדים כשרות מוגבלת בתחום המשפט הפרטי, עדיין נצטרך לבחון האם פעולתה במסגרת תחום זה הינה בגדר סמכות עזר לקידום את סמכויותיה במישור הציבורי, וכן האם היא עומדת בתנאי ההגבלה הקבוע בסעיף 17 לחוק הפרשנות בדבר "מידה המתקבלת על הדעת".
[59] ראה פרשת רוטברד בעמ' 129.
[60] מאחר שקיימת חפיפה מסויימת בניתוח סעיפי החוק המצביעים על כשרות משפטית, אשר מהם אנו למדים על קיומה של רשימת המועמדים כאישיות משפטית, לא נחזור על הניתוח שנעשה לעיל במאמר זה לגבי סעיפים המצביעים על קיומה של האישיות המשפטית. יחד עם זאת ההתייחסות היא למספר דוגמאות של סעיפי חוק כאלה, אשר יש בהם כדי להצביע על הכלל.
[61] ראה את דבריו של פרופ' זמיר בספרו הסמכות המינהלית (כרך א, 1996) בעמ' 49 – 54, בדבר החובה לקבלת הסמכות לרשויות על פי חוק.
יש לשים לב לכך שייתכן ויינתנו לרשימת המועמדים סמכויות עזר בהתאם לסעיף 17 לחוק הפרשנות, התשמ"א – 1981.
[62] אם כי ניתן לטעון שהסתירה דנא היא לכאורית, שכן עסקינן בגוף אשר נועד, בסופו של ההליך הדמוקרטי, לקחת חלק במערכת השלטונית.
[63] כפי שצויין לעיל, מכללי המשפט הפרטי אנו מכירים בכך שלאישיות משפטית במשפט הפרטי יש כשרות משפטית בלתי מוגבלת, אלא אם כן נאמר אחרת ובמפורש בחוק. בכך שונה המישור הפרטי מהמישור ציבורי - עקרונות היסוד וזכויות היסוד מקנים ליחידים חירות לבצע כל פעולה שיבקשו, אלא אם נמנע מהם הדבר בדין. מנגד, הרשויות הציבוריות מוגבלות לבצע רק את אותן פעולות שהחוק הקנה להן.
[64] הקטגוריות המנויות כאן (המשפט הציבורי והמשפט הפרטי) אינן תוחמות באופן מלא את האישיות המשפטית לשתי קטגוריות ברורות, ולהן בלבד. ניתן למצוא בעולם המשפטי גופים רבים, אשר כשרותם המשפטית קיימת הן במישור המשפט הפרטי והן במישור המשפט הציבורי. דוגמא לכך ניתן לראות בפסק דינו של בית משפט גבוה לצדק בפרשת רוטברד, כאשר פסק כי לוועדה המקומית לתכנון ובניה כשרות משפטית בשני מישורים אלה.
[65] לעניין זה חשוב לציין כי בחיוב מועמדים בגין חובות רשימת המועמדים אנו נכנסים לכאורה למלכוד: אם יחויבו מועמדים בחובות רשימתם הרי שלכאורה מדובר בתרומה אסורה לרשימת המועמדים לפי חוק מימון מפלגות (אם התרומה עולה על 5,000 ש"ח) ועל כן הם יהפכו לעבריינים. מנגד, אם החוב לא נפרע הופך הנושה לתורם שלא מרצון ומכאן שהוא ורשימת המועמדים הופכים לכאורה לעבריינים. דומה כי המחוקק כלל לא צפה מצב בו רשימת מועמדים לא תפרע חובותיה ועל כן לא ביקש להסדיר סוגיה זו בדבר חקיקה. הקושי הקיים בחוק מימון מפלגות כפי שתואר לעיל מעורר סוגיות רבות המסיתות אותנו מעיקר הבעיה אותה אנו מעלים במאמר זה ועל כן לא נדון בה כאן. בשולי הדברים יצוין כי מבקר המדינה התייחס לכך וקבע כי מן הראוי להסדיר לקונה זו בחקיקה.
[66] לעניין מימון דק ראה את ספרו של י. כהן דיני חברות (חלק א, 1988) בע' 241 – 243 וכן חוק החברות, התשנ"ט - 1999 סעיף 6 (ג) (2).
[67] ראה סעיף 16 לחוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג – 1993 הקובע מספר מגבלות בדבר התרומות אשר ניתן לאסוף לכל רשימה.
[68] ראה סעיף 7 לחוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג - 1993 הקובע את אופן חישוב סכום המימון וכן את סעיף 10 המאפשר קבלת מקדמות לרשימות בכפוף לתנאים מסומים ורשימה.
[69] ראה סעיף 7(א) (1) ו - (2) לחוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג - 1993.
[70] ראה לדוגמא את הסדרת העדר היכולת לעקל כספי מימון בחירות - דבר המציב קושי בלתי מוצדק בפני נושים.
[71] המכניזם הפנימי המסדיר את תורת האורגנים וקובע את הגוף המקבל את ההחלטות.
[72] כדוגמת נושאי משרה בחברה.
[73] ראה סעיפים 252 ו – 253 לחוק החברות התשנ"ט – 1999 בדבר קיום חובות הזהירות של נושא משרה וסעיפים 254, 255 ו- 256 בדבר חובות האמונים של בעלי המשרה.
[74] ההיקש המתבקש מדיני החברות בהחלת חובת הנאמנות וחובת הזהירות מבוצע, בשינויים המחויבים, לגבי המועמדים כלפי הנושים. הרחבת חובת הזהירות והנאמנות כלפי נושיה של רשימת מועמדים בדיני החברות ניתן לעשות שימוש בסעיף 11 לחוק החברות, התשנ"ט – 1999 הקובע כי ניתן להביא במסגרת שיקולי תכלית החברה את שיקולי נושיה ובכך להרחיב את מעגל האנשים כלפיהם יש חובת נאמנות וזהירות.
[75] פקודת הנזיקין [נוסח חדש].
[76] וראו לעיל את שיקולי המדיניות בהטלת האחריות על המועמדים ברשימת המועמדים.
[77] סעיף 6(ג)(2) לחוק החברות, התשנ"ט1999-.
[78] סעיף 6(ג)(1) לחוק החברות, התשנ"ט1999-.
[79] סעיף 6(ג)(2) לחוק החברות, התשנ"ט1999-.
[80] ראה לעיל, בע' 17 למאמר.
[81] לעיתים תוך עשיית עושר ולא במשפט.
[82] בשולי הדברים יצויין כי המאזן האופטימלי ליחס המינוף הוא זה הקבוע בסעיף 7 לחוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג – 1993.
[83] סעיף 6(ג)(2) לחוק החברות, התשנ"ט1999-.
[84] ראה ספרו של י. כהן דיני חברות, בהע"ש 67 לעיל, בע' 212, המגדיר "תרמית" לעניין הרמת מסך "כל מקרה לפיו לווה הדירקטור כספים עבור החברה למרות שידע, או שקינן בליבו חשד, כי החברה לא תהא מסוגלת להחזיר את חובותיה". דומה כי גם כאשר נרים את מסך ההתאגדות בעילת התרמית ברשימת מועמדים נאמץ את הכלל כי די בכך שקינן בלב המועמד החשד כי הרשימה לא תהא מסוגלת להחזיר את חובותיה.
[85] סעיף 6(ג)(1) לחוק החברות, התשנ"ט1999-.
[86] כלי משפטי נוסף, אשר בו נעשה בעבר שימוש על ידי בית המשפט, אך אין בו כשלעצמו כדי להטיל אחריות אישית, הוא הרמת מסך מדומה. בקווים כלליים ניתן לומר, כי הרמת מסך מדומה נעשית על מנת לבחון מיהו העומד מאחורי מסך ההתאגדות ואילו פעולות ניתן לייחס לו מבלי לפגוע באישיות המשפטית הנפרדת. בפרשת בת-ים ביצע בית המשפט הרמת מסך מדומה בכדי לבחון האם הוצאות העמותה שהתקשרה עם סיעת בת-ים הינן הוצאות לצורך בחירות ובכדי לבחון האם ניתן לייחס הוצאות אלה לסיעה עצמה. (וראו דברי הנשיא ברק, שם, בע' 696 – 697). בכלי משפטי זה של הרמת מסך מדומה ניתן לעשות שימוש במקרים ייחודים, אשר בהם ניתן לראות זהות בין הגוף המתקשר עם רשימת המועמדים לבין רשימת המועמדים עצמה.
[87] בעיה זו נובעת בעיקר מהעובדה כי כשרותה של רשימת מועמדים מצומצמת לצורך התמודדות בבחירות ופעולות העזר המתחייבות מכך ועם תום מערכת הבחירות אין לה כשרותה מוגבלת לכאורה אך ורק לקיום התחייבויות העבר. לפיכך, לכאורה, כל פעולה משפטית בנכסים או בכספים אשר אינה קשורה במילוי התחייבויות העבר, חורגת מכשרות המשפטית של הרשימה.
[88] יצויין, כי מנגנון שכזה קיים בדיני חברות (ראה סעיף 367 (א) לחוק החברות, התשנ"ט – 1999 המשאיר בתוקפם את סעיפים 244 - 367 לפקודת החברות [נוסח חדש], התשמ"ג1983- ואת סעיפים 370 - 382 לפקודת החברות
[89] בהתאם לסימן ו' וסימן ז' לפרק י"ב לפקודת החברות [נוסח חדש], התשמ"ג1983-.
[90] ראה סעיף 355 לפקודת החברות [נוסח חדש], התשמ"ג1983-.
[91] נושאים המוסדרים בפרק ט"ז לפקודת החברות ואשר עוסקים בעבירות פירוק, שפיטה ועונשין.
[92] ראה סעיף 26 לחוק המפלגות.
[93] ראה סעיף 27 לחוק המפלגות.
___________________________
* כותב המאמר הוא סגן ראש לשכת עורכי הדין בישראל.
** ברצוני להודות לעו"ד גיל נבו ולמר נעם גור-גייגר על עזרתם הרבה בהכנת מאמר זה.